Relacja z seminarium OAP UW i ECFR pt. „Scorecard 2012 – ocena europejskiej polityki zagranicznej w 2011 r.” (16.03.2012)

16 marca 2012 r. odbyło się seminarium pt. „Scorecard 2012 – ocena europejskiej polityki zagranicznej w 2011 roku”, współorganizowane przez Ośrodek Analiz Politologicznych UW oraz wydawcę kolejnej już edycji promowanego raportu – Europejską Radę Spraw Zagranicznych (ECFR). Publikację przedstawiali jej autorzy – Hans Kundnani (redaktor naczelny „Scorecard 2012”) oraz Marcin Terlikowski (polski ekspert w projekcie). Komentarzem podzielili się natomiast Aleksander Smolar, Paweł Świeboda oraz eksperci reprezentujący OAP UW – dr Renata Mieńkowska i dr Paweł Borkowski. Spotkanie poprowadził dyrektor Warszawskiego Biura ECFR – Konstanty Gebert.

prof. S. SulowskiSeminarium otworzył Dyrektor OAP UW prof. Stanisław Sulowski i przywitał wszystkich uczestników spotkania. Swoją obecnością zaszczycili je m.in. premier Jan Krzysztof Bielecki (przewodniczący Rady Gospodarczej przy Prezesie Rady Ministrów), prof. Markijan Malski (ambasador Ukrainy), Einars Semanis (ambasador Łotwy), dr Marcin Zaborowski (dyrektor Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych), dr Jacek Kucharczyk (prezes Instytutu Spraw Publicznych) oraz przedstawiciele ambasad kilkunastu państw, wielu organizacji eksperckich i społecznych a także liczni dziennikarze i studenci. Dyrektor OAP UW w inauguracyjnym wystąpieniu nawiązał do dorobku prof. Stefana Czarnowskiego (seminarium odbywało się w sali jego imienia), ostrzegając przed pokusą prostego opisu rzeczywistości, jaki nierzadko wyłania się z wszelkiego rodzaju rankingów i analiz ilościowych. Pomimo tych obaw, prof. Stanisław Sulowski nie miał wątpliwości, że prezentowany raport „Scorecard 2012” jest dokumentem potrzebnym i interesującym. Podkreślił zarazem swoją satysfakcję, że to właśnie Ośrodek Analiz Politologicznych Uniwersytetu Warszawskiego mógł być gospodarzem debaty na jego temat.

Dyrektor Konstanty Gebert podkreślił, że w jego przekonaniu najtrudniejsza w humanistyce jest próba kwantyfikacji przedmiotu analizy. Wskazywał na dużą względność oceny tego, co w polityce zagranicznej było sukcesem a co porażką. Z drugiej jednak strony – wyjście poza zero-jedynkowy opis rzeczywistości stwarza poważne zagrożenie dowolności. Mimo tych wątpliwości Europejska Rada Spraw Zagranicznych zdecydowała się podjąć ryzyko i podjąć prace nad pierwszą edycją raportu. W przekonaniu dyrektora Geberta, zrozumienie charakteru czynników i procesów kształtujących europejską politykę zagraniczną nie jest w końcu zagadnieniem czysto abstrakcyjnym, ale bezpośrednio wpłynie na kształt i jakość naszej przyszłości.

Pierwszym prelegentem właściwej części seminarium był Hans Kundnani. Na początku swojego wystąpienia redaktor przedstawił główne założenia projektu „Scorecard 2012, kolejne etapy badań oraz zastosowane techniki badawcze. „Scorecard 2012” jest zatem próbą systematycznego, rocznego uporządkowania dokonań polityki zagranicznej UE. Prelegent podkreślił przy tym, że dokument nie rości sobie prawa do obiektywności, wręcz przeciwnie – „Scorecard 2012” jest przede wszystkim oceną, która z natury musi się opierać na pewnym zestawie kryteriów. Ich dobór zawsze zaś będzie miał charakter subiektywny. Hans Kundnani podkreślił, że „Scorecard 2012” prezentuje również szereg dylematów europejskiej polityki zagranicznej, którym należy poświęcić więcej uwagi w publicznej debacie. W projekcie wzięło udział 40 badaczy oraz 15 współpracowników z każdego kraju UE. Całość badania została podzielona na sześć dużych obszarów badawczych, w ramach których wyróżniono 80 elementów składowych. Każdy z nich został poddany ocenie opierającej się na trzech kryteriach: jedności państw członkowskich i instytucji europejskich w obliczu danego problemu, zaangażowaniu zasobów, jakiego każde z nich dokonało oraz efektu ich działań. Istotnym dla doboru takich instrumentów jest założenie, że Unia Europejska jest widziana przez swoich pozaeuropejskich partnerów jako jeden podmiot międzynarodowy. Interesującym eksperymentem w ramach Scorecard 2012 było podzielenie członków UE – w zależności od uzyskanego przez nich wyniku – na tzw. liderów (ang. leaders), pomocników (supporters) oraz próżniaków (slackers). Kundnani w swoim wystąpieniu podkreślił znaczenie sytuacji i kontekstu, w jakich funkcjonowała Unia w ubiegłym roku. Minęły dwa lata od wejścia w życie Traktatu z Lizbony, ale także od początku kryzysu strefy euro. Kundnani podkreślał, że kryzys ten z każdym rokiem zmieniał się – w 2010 roku jego skutki dotknęły tylko UE; w 2012 jednak jest już zagrożeniem dla gospodarki światowej i problemem, który odgrywa istotną rolę chociażby w kampanii prezydenckiej w USA. Zdaniem redaktora „Scorecard 2012”, znaczącej zmianie uległa także rola UE w G20. Nie należy się zatem dziwić, że kryzys jest jednym z najważniejszych czynników zewnętrznych europejskiej polityki zagranicznej. Po pierwsze, przyczynił się do zmniejszenia znaczenia europejskiej soft power, przez co UE nie jest już postrzegana ani jako silny, ani też jako atrakcyjny partner w stosunkach międzynarodowych. Po drugie, kryzys ograniczył możliwości reagowania UE na sytuację w północnej Afryce. Chociaż strategia tzw. trzech M (ang. Money, Market and Mobility) przyniosła efekty, to i tak dało się zaobserwować znaczne zmniejszenie unijnego budżetu przeznaczonego na pomoc rozwojową (Polska była tutaj jednym z wyjątków). Po trzecie, doszło do swoistej renacjonalizacji polityki zagranicznej Europy. Państwa członkowskie zaczęły prowadzić dyplomację selektywną o charakterze międzyrządowym, bez porozumienia z innymi. Dużo zatem zaczęło zależeć od tego, kogo państwa-liderzy zaproszą do rozmowy za zamkniętymi drzwiami. W ocenie Hansa Kundnaniego 2011 rok można uznać po raz kolejny jako przeciętny dla unijnej polityki zagranicznej. W przekonaniu ekspertów ECFR, występuje natomiast zagrożenie tzw. acquis diplomatique – redaktor „Scorecard 2012” wskazał tutaj choćby przykład polityki unijnej wobec Chin. W 2010 roku UE zaczęła podchodzić do tego państwa w sposób bardziej wspólnotowy i strategiczny, ale już rok później poszczególne państwa członkowskie rywalizowały ze sobą, np. o jak największy udział w chińskich inwestycjach. Inaczej wygląda natomiast oceny polityki UE wobec Rosji. Doszło do porozumienia w tej sprawie między Polską i Niemcami, które zdaniem Kundnaniego wcześniej reprezentowały w tej sprawie przeciwne bieguny. Zaowocowało to rozwojem współpracy z rosyjskim partnerem w 2011 roku – przykładem tego było przystąpienie Rosji do Światowej Organizacji Handlu. Redaktor „Scorecard 2012” podkreślił jednak, że wybór Władimira Putina na prezydenta Rosji przekreślił na razie jakiekolwiek szanse na modernizację kraju w europejskim stylu. Ekspert dobrze ocenił natomiast ostatni rok w relacjach Unii ze Stanami Zjednoczonymi, które jednak zdają się kierować swoją uwagę bardziej w kierunku Pacyfiku. Powinno to skłaniać UE do rozwiązywania problemów w swoim najbliższym otoczeni. Tak się jednak nie dzieje – Stany Zjednoczone były choćby po raz kolejny niezbędne dla rozwiązania sytuacji w Libii. Europejskim sukcesem zdaniem Kundnaniego zakończyły się natomiast rozmowy dotyczące zmian klimatycznych w Durbanie. Za największy sukces unijnej dyplomacji „Scorecard 2012” uznał liberalizację handlu z Rosją oraz stosunki z USA na tle problemu Iranu – w obu przypadkach eksperci przyznali UE ocenę A-. Podobnie jak w 2010 r. – najsłabiej UE poradziła sobie z problemem praw człowieka w Chinach; nie potrafiła także odpowiednio skutecznie zareagować na politykę chińską w stosunku do Tybetu. W obu tych przypadkach została oceniona tylko na D+. Jak już wspomniano, w ramach „Scorecard 2012” członkowie UE po raz pierwszy zostali podzieleni na kilka kategorii. Wśród unijnych „liderów” pierwsze miejsca zajęły: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Szwecja a także Polska. Za „próżniaków” uznano przede wszystkim Cypr, Grecję, Włochy oraz Holandię. Ten podział rodzi oczywiście szereg pytań. Zdecydowanie rośnie pozycja Niemiec, konsekwentnie budujących swoją pozycję głównego decydenta w UE, mimo nisko ocenianej pozycji w kontekście konfliktu w Libii. Niespodziewanie wysokie pozycje zanotowały w „Scorecard 2012” Szwecja i Polska. Istotną rolę w drugim przypadku odegrała naturalnie ubiegłoroczna Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Istotnym czynnikiem w przypadkach obu krajów była aktywna postawa obu ministrów spraw zagranicznych. Redaktor zwrócił także uwagę na wpływ kryzysu na poziom aktywności w UE. Szwecja i Polska nie należą do strefy euro – trudna sytuacja finansowa w Europie nie wpłynęła zatem znacznie na ich sytuację wewnętrzną.

Kolejnym prelegentem seminarium był Marcin Terlikowski – polski autor „Scorecard 2012” i ekspert Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. Swoje wystąpienie rozpoczął on od krótkiego objaśnienia przyjętych technik zbierania danych do projektu badawczego. Eksperci każdego spośród krajów UE otrzymali kwestionariusz, zawierający ponad 30 konkretnych pytań, dotyczących polityki zagranicznej danego państwa w określonych kwestiach. Kwestionariusz ten każdy z ekspertów wypełniał nie tylko na podstawie ogólnodostępnych źródeł (komunikaty wybranych instytucji, informacje z mediów, raporty) ale także wywiadów z osobami zajmującymi się zawodowo polityką zagraniczną (urzędnicy MSZ, eksperci). Ekspert podkreślił konieczność prowadzenia rozmów zarówno z „praktykami” jak i „teoretykami” polityki zagranicznej. Doświadczenia badawcze polskiego autora wskazywały, że praktycy byli często skoncentrowani wyłącznie na jednym problemie, którym zajmują się zawodowo – stąd opisanie całego działu polityki zagranicznej wymagało od ekspertów kontaktu z kilkoma osobami. W przekonaniu Marcina Terlikowskiego taka atomizacja pracy ministerstwa spraw zagranicznych jest jednak typowa dla każdego państwa. Polski ekspert zaakcentował, iż „Scorecard 2012” przyczynił się do nagłośnienia pewnych inicjatyw, które nie zdobyły szerszego zainteresowania mediów. K. GebertNie były one bliżej znane opinii publicznej a prowadziły do ważnych decyzji podejmowanych w instytucjach unijnych. Autorski podział dziedzin aktywności zewnętrznej państw członkowskich UE na precyzyjnie zidentyfikowane zagadnienia odpowiadające konkretnym pytaniom to zdaniem M. Terlikowskiego główna wartość dodana projektu. Trafność tych pytań polega na tym, że odnoszą się do najbardziej liczących się w unijnej debacie aspektów. W „Scorecard 2012” często wskazywano, że brak interesów państwa w danym obszarze lub brak środków na prowadzenie danej aktywności przejawia się w nie zajmowaniu przez nie żadnego stanowiska w tej kwestii. Z drugiej strony, wskazywano np. na rozmowy genewskie, które dotyczyły sytuacji po wojnie rosyjsko-gruzińskiej, jako na mało znany obszar zainteresowania unijnej dyplomacji. M. Terlikowski wielokrotnie podkreślał przekrojowy charakter analizy „Scoracard 2012”. Stawiane przez ekspertów pytania dają porównywalne odpowiedzi, dzięki czemu jest możliwe porównywanie polityk państw członkowskich w określonych dziedzinach, np. polityki bezpieczeństwa energetycznego. Nie znaczy to jednak, że projekt nie dostarczał pewnych problemów metodologicznych. Ekspert PISM zauważył, że analizując politykę państw członkowskich M. TerlikowskiUE przedkładano oceny o charakterze jakościowym nad kryteria ilościowe – co zawsze naraża na zarzut względności ostatecznych, punktowych wyników. Zróżnicowane były także przyczyny kierunków polityki zagranicznej państw UE – niekiedy istotne wydawało się stanowisko tradycyjnych sojuszników, innych razem złudne przekonanie, że wpieranie procesów integracyjnych wymaga udzielenia bezkrytycznego poparcia każdej podejmowanej na forum UE inicjatywie. W podsumowaniu Marcin Terlikowski stwierdził, że badania na rzecz „Scorecard 2012” skłaniają do wniosku, że członkowie UE nadal w dużej mierze realizują swoje partykularne interesy, a nie szeroko rozumiany interes wspólnoty.

Po wystąpieniach osób uczestniczących w procesie tworzenia „Scorecard 2012”, o komentarz poproszono czwórkę panelistów. Dr Paweł Borkowski rozpoczął wystąpienie od zagadnień metodologicznych. W jego przekonaniu analiza ilościowa, której próbowano dokonać w „Scorecard 2012”, ma to do siebie, że lepiej się sprawdza w perspektywie długookresowej. Autorski podział tej ewaluacji jest jego zdaniem niewątpliwie wartościowym wkładem w badanie unijnej polityki zagranicznej ale ma też pewne słabe strony. Przyjęte przez autorów kryteria oceny polityki zagranicznej były zdaniem eksperta skrajnie eurocentryczne przy malejącym znaczeniu Europy w globalnym układzie sił. Podobnie nietrafna może się w niektórych przepadkach okazać ocena sukcesów i porażek polityki zagranicznej UE. Jak zaznaczył dr Borkowski – nie zawsze są one bezpośrednim wynikiem działań państw europejskich – czasami są związane ze zmianą stanowiska ich partnerów. Za przykład dr Borkowski wskazał zmianę podejścia Chin do kwestii emisji gazów. dr P. BorkowskiTo Chiny zdecydowały w końcu, że należy zacząć brać pod uwagę problemy ekologiczne – to była, podkreślał dr Borkowski, decyzja chińska, a nie efekt znakomitej polityki europejskiej. Nawiązując jeszcze do tematu chińskiego, przedstawiciel OAP UW zwrócił uwagę na istotne znaczenie praw człowieka w polityce zagranicznej UE, które jego zdaniem w najbliższym czasie się nie zmniejszy. Dużo większym problemem w relacjach z Chinami jest jednak brak wypracowania wspólnego projektu, jak włączyć Państwo Środka w rozwiązanie kryzysu finansowego. Na zakończenie dr Paweł Borkowski stwierdził, że raport bez wątpienia pomaga ocenić politykę zagraniczną UE i skłania do refleksji na jej temat w kontekście postanowień traktatu lizbońskiego. Ekspert wyraził także sąd, że Europejska Służba Działań Zewnętrznych kompletnie nie spełniła pokładanych w niej nadziei.

Następna prelegentka, dr Renata Mieńkowska-Norkiene, skoncentrowała się na roli polskiej Prezydencji w realizacji polityki zagranicznej UE. Brak oceny A w jakimkolwiek obszarze świadczy według dr Mieńkowskiej-Norkiene o tym, że UE nie ma strategii w żadnym z nich. Zdaniem ekspert, zamiast integracji obserwujemy raczej renacjonalizację polityki europejskiej i nie tyle w tym wina kryzysu gospodarczego co właśnie „braku woli politycznej”. Ekspert zauważyła, że zjawiska, które w istocie zagrażają Europie, paradoksalnie nie są w stanie zmusić jej państw do mówienia wspólnym głosem. O wiele skuteczniejsze są natomiast działania UE na polach, które nie wywołują kontrowersji – jak np. powstrzymywanie proliferacji broni jądrowej. Odnosząc się do problemów podniesionych przez jej przedmówców, dr Mieńkowska-Norkiene zgodziła się z wnioskiem, że w 2012 roku nastąpił naturalny odwrót od integracji a politykę zagraniczną państw europejskich zaczął cechować utylitaryzm i chęć minimalizacji strat. Trudno jednak stawiać Szwecję i Polskę na pozycjach liderów europejskiej polityki zagranicznej ponieważ pozostają one poza strefą euro. Zdaniem ekspert, nieco na wyrost oceniono Polskę jako lidera. Prezydencja okazała się bowiem raczej okazją do realizowania partykularnych interesów polityków aniżeli sukcesem. Są poza tym takie obszary, w których Polska nie poradziła sobie w ogóle i bardziej zasługuje na miano „próżniaka” – m.in. stosunki UE z Chinami i USA, powstanie w Libii, sytuacja w Sudanie i Kongo czy pomoc rozwojowa. Polska bardziej orientowała się na Ukrainę i Białoruś – stąd to one były największymi porażkami tej Prezydencji. Nie oznacza to, że Polska nie odniosła żadnych sukcesów. Stworzenie Fundacji na Rzecz Demokracji może oznaczać trwałe zwiększenie roli Polski w Europie. dr R. Mieńkowska-NorkienePozytywnie ocenia się również takie inicjatywy jak tzw. „sześciopak”. Dr Mieńkowska-Norkiene zauważyła ponadto, że Prezydencja Polski wcale nie musiała być jednak czynnikiem, który zaważył na wysokiej ocenie w „Scorecard 2012” – niedawno przewodzące w Radzie UE Węgry nie zostały bowiem dobrze ocenione w raporcie. Podobnie jak dr Borkowski, ekspert OAP UW bardzo nisko oceniła działania europejskiej służby dyplomatycznej. Można tutaj wg niej dopatrywać się skutków braku charyzmy Catherine Ashton, braku zainteresowania państwami BRICS oraz ignorowania pozaeuropejskich partnerów. Oczywista wydaje się dr Mieńkowskiej-Norkiene dominacja duety „Merkozy” w Europie, co należy wiązać ze wspominanym już zjawiskiem renacjonalizacji polityki europejskiej. W ostatniej części swojego wystąpienia ekspert OAP UW zwróciła uwagę na fakt, że Łotwa, Litwa i Czechy w żadnej z kategorii nie zostały wysoko ocenione. Jej zdaniem wskazuje to także na brak zaangażowania Polski w regionie Europy Środkowo-Wschodniej i wyraźną koncentrację na państwach zachodnioeuropejskich.

Aleksander Smolar rozpoczął swój komentarz od polemiki z przedmówcami na temat problemu renacjonalizacji unijnej polityki zagranicznej. Zdaniem prezesa Fundacji im. S. Batorego nie jest to najważniejszy problem ponieważ nigdy nie doszło do faktycznej integracji tej polityki. A. Smolar stwierdził, że bardziej należałoby raczej zwrócić uwagę na brak postrzegania na świecie Europy jako jednego aktora w stosunkach międzynarodowych. Za przykład wskazał relacje państw europejskich z Chinami, w których każde „gra” przeciwko pozostałym. „Scorecard 2012” jest w przekonaniu politologa interesującym dokumentem przede wszystkim dlatego, że prowokuje do dyskusji. Bogactwo zgromadzonych informacji utrudnia niestety jego czytelność, a pewna subtelność w dokonywanych podziałach uniemożliwia radykalne i wyraźne oceny. Powstaje również problem syntetyzowania opinii w bardzo różnych dziedzinach oraz wybrania właściwego punktu odniesienia dla oceny tego, czy państwo jest liderem czy maruderem.

Ostatni z panelistów, Paweł Świeboda (prezes Fundacji demosEuropa) podjął próbę wskazania najważniejszych wyzwań stojących przed polityką zagraniczną Unii Europejskiej. Jego zdaniem są dwa powody, dla których UE „boksuje poniżej swojej wagi”. Po pierwsze, polityka zagraniczna UE to ciągle bardzo świeży projekt, a europejska służba zagraniczna jest pierwszym takim eksperymentem w historii. Trudno zatem formułować ostateczne wnioski na temat jej skuteczności. Po drugie, zdaniem Pawła Świebody należy wziąć pod uwagę kryzys oraz sposoby, w jaki UE próbuje sobie z nim poradzić – korzystając z metody prób i błędów, testując kolejne rozwiązania. W przekonaniu prezesa Fundacji DemosEuropa, „Scorecard 2012” jest zbyt pesymistyczny w swoim przesłaniu, szczególnie w zagadnieniach dotyczących krajów europejskich. Znajdujemy się bowiem w chwili, w której trudno o zachowanie obiektywizmu. Ekspert powołał się na słowa premiera Chin, który niedawno stwierdził, że bez przemian politycznych kraj ten może wrócić do czasów rewolucji kulturalnej. Zdaniem Pawła Świebody oznacza to, że europejskie wzorce są bardziej atrakcyjne niż ekspertom „Scorecard” może się to wydawać. Nie należy przy tym zapominać, że sama UE jest w trakcie procesu zasadniczej odnowy i musi zdefiniować, czym jest dojrzała gospodarka, jak uzyskać zrównoważony rozwój oraz jak powinny przebiegać przemiany kapitalizmu. P. ŚwiebodaPaweł Świeboda zwrócił również uwagę na istnienie wyraźnych napięć między starymi potęgami a wschodzącymi mocarstwami. Najbardziej problematycznymi zagadnieniami wydają się ekspertowi tzw. miękkie lądowanie gospodarki Chin, konieczność zmierzenia się USA z problemem zadłużenia międzynarodowego a także zdecydowanie o tym, jaki model społeczno-ekonomiczny zapanuje w przyszłej UE. W podsumowaniu prezes DemosEuropa stwierdził, że przy wszystkich zaletach „Scorecard 2012” mógłby on być bardziej wyrazisty w swoim przekazie. Dla jakości analizy warto byłoby także uwzględnić szerzej konteksty wybranych wydarzeń.

Seminarium zamknęła interesująca dyskusja wszystkich jego uczestników z autorami „Scorecard 2012” i zaproszonymi komentatorami. Dyrektor Konstanty Gebert dokonał natomiast ciekawego podsumowania spotkania z perspektywy całego cyklu wydarzeń promujących „Scorecard 2012” w Europie.

Ten wpis został opublikowany w kategorii Aktualności. Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Możliwość komentowania jest wyłączona.