Kirgistan jest krajem posiadającym na swym terytorium dwie zagraniczne bazy wojskowe: amerykańską bazę lotniczą na stołecznym lotnisku Manas oraz rosyjską bazę w miasteczku Kant. Dzieli je odległość niespełna 30 km. Ta unikalna sytuacja powstała w wyniku antyterrorystycznej operacji NATO w Afganistanie. Obecnie zdaje się przechodzić do historii. Władze Kirgistanu podjęły drugą z kolei próbę likwidacji bazy USA. Czy skończy inaczej niż ta z 2009 roku?
Rozwiązanie umowy dzierżawnej 2.0
21 maja 2013 rząd Kirgistanu podjął decyzję o wymówieniu rządowi USA umowy dzierżawnej lotniska Manas z dniem 11 lipca 2014, tj. w dniu, gdy utraci moc poprzednia umowa. Parlament Kirgistanu przyjął stosowną ustawę w dniu 20 czerwca br. niemal jednogłośnie. Za projektem głosowało 91 z 96 deputowanych obecnych na sali obrad, odmiennego zdania było 5 osób. Przeciw usunięciu Amerykanów z lotniska Manas zagłosowali tylko dwaj znani politycy: Ismail Isakow, były dwukrotny minister obrony oraz deputowany Omurbek Abdyrachmanow, wykluczony niedawno z frakcji Ata Meken przez jej lidera. Teraz pałeczkę przejęło Ministerstwo Spraw Zagranicznych RK, które ma przygotować oficjalną notę i dostarczyć ją rządowi USA na początku stycznia 2014, by sprostać warunkowi wypowiedzenia umowy na 180 dni przed jej wygaśnięciem.
Geopolityka i osobliwości kirgistańskiej polityki
Rozwiązanie umowy stanowi zwrot w polityce zagranicznej Kirgistanu. Oznacza rezygnację z polityki wielowektorowości na rzecz ścisłej współpracy z Rosją. Amerykanie stracą tym samym ważny przyczółek na południowej flance Rosji, mający strategiczne znaczenie w kontekście Chin i Iranu oraz samego Afganistanu, gdzie sytuacja jest daleka jest od stabilności. Powszechne jest przekonanie, że po wycofaniu zasadniczego korpusu sił zbrojnych USA w roku 2014, sytuacja w Afganistanie może się pogorszyć, rodząc wiele zagrożeń dla całego regionu Azji Centralnej, w tym słabego Kirgistanu.
Dlatego zdumiewa fakt, że tak brzemienną w skutkach decyzję w Kirgistanie podjęto bez poważnej debaty o jej konsekwencjach. Oficjalne stanowisko władz ograniczało się do deklaracji prezydenta Ałmazbeka Atambajewa, który zaraz po swym zwycięstwie wyborczym w październiku 2011 oświadczył, że po wygaśnięciu dotychczasowej umowy dzierżawnej w roku 2014, „na lotnisku Manas nie powinno być żadnych wojskowych”. To „techniczne” podejście cechowało również finalizację decyzji o rozwiązaniu umowy. Argumentowano, że skoro Amerykanie wycofują się z Afganistanu w 2014 r., powinni także wynieść się z lotniska Manas.
Sposób przyjęcia ustawy przez parlament był osobliwy. Na prośbę rządu cały proces legislacyjny utajniono. Obrady parlamentarnych komisji obrony i spraw zagranicznych, które opiniowały projekt, a także posiedzenia frakcji parlamentarnych odbywały się przy drzwiach zamkniętych. Sesja plenarna Żogorku Kenesza, która przyjęła ustawę w trzech czytaniach jednego dnia, miała zapewne ten sam charakter, gdyż w mediach nie było żadnych doniesień o jej przebiegu. Tylko agencja Akipress opublikowała tekst przyjętej ustawy oraz zeskanowany wydruk imiennego głosowania deputowanych bez żadnych komentarzy.
Aura tajemniczości u krajowych decydentów silnie kontrastuje z otwartością informacyjną amerykańskiej bazy. Na stronie internetowej Centrum Przewozów Transportowych (oficjalna nazwa) można znaleźć m.in. wszystkie umowy z rządem i inne dokumenty, opis misji bazy i prowadzonych operacji, dane dotyczące personelu wojskowego i cywilnego oraz detaliczne sprawozdania finansowe, podające dokładne sumy wydatków za każdy rok. W ubiegłym roku dowództwo bazy zaprosiło nawet dziennikarzy do obejrzenia jej wnętrza.
Wreszcie, zastanawiający jest sam wynik głosowania (95% za), świadczący o spektakularnej jednomyślności deputowanych w kwestii, która budzi wiele emocji i kontrowersji. Na co dzień Żogorku Kenesz jest bardzo podzielony, frakcje parlamentarne cechuje niski stopień dyscypliny i zdolności do kompromisu. Nieprzejrzystość procesu legislacyjnego sprowokowała sugestie, że nie obyło się bez materialnej zachęty dla reprezentantów narodu. Inni uważają, że w Żogorku Kenesz zasiadają w dużej mierze ci sami ludzie, co w roku 2009, więc nie mogli zagłosować inaczej, jak poprzednio. Jeszcze inni przekonują, że Kirgistan stałby się pośmiewiskiem na arenie międzynarodowej, gdyby podjął inną decyzję po tylu deklaracjach prezydenta w kraju i zagranicą o woli usunięcia bazy.
Dopiero po uchwaleniu ustawy zaczęła się na łamach mediów debata nad skutkami przyjętego aktu. Toczy się w konwencji rachunku zysków i strat. Nie jest bardzo burzliwa, ale wachlarz zaprezentowanych stanowisk i ocen daleki jest od oficjalnej jednomyślności.
Sukces Kremla
Decyzję o zamknięciu amerykańskiej bazy można uważać za dowód na skuteczność polityki Kremla, który otwarcie wsparł Atambajewa w kampanii wyborczej i spożytkował to do zwiększenia kontroli nad Kirgistanem oraz wprzęgnięcia go w rydwan swych geostrategicznych interesów. Bilans dokonań ostatniego roku jest imponujący.
Otwiera go zawarcie umowy z Biszkekiem o przedłużeniu dzierżawy rosyjskiej bazy wojskowej w Kant do roku 2032 i uzyskanie akceptacji na wzmocnienie siły szturmowej stacjonującej tam eskadry, a także przejęcie przez Gazprom kontroli nad dostawami paliwa do amerykańskiej bazy Manas. W kwietniu 2013 r. Rosja anulowała Kirgistanowi prawie pół miliarda kirgistańskiego długu oraz potwierdziła obietnicę zainwestowania 1,5 mld dolarów w budowę hydroelektrowni Kambarata1. Z Kremla popłynęły kolejne zachęty dla przystąpienia Kirgistanu do Związku Celnego Rosji, Kazachstanu i Białorusi, choć w samym Kirgistanie opinie na ten temat są podzielone ze względu negatywny wpływ akcesji na gospodarkę kraju, przynajmniej w krótkim okresie. Rosjanie storpedowali natomiast amerykańską propozycję stworzenia cywilnego centrum logistyki na miejscu na miejscu bazy likwidowanej wojskowej demonstrując, że chcą być wyłącznym partnerem kirgistańskich władz w tym przedsięwzięciu. Nie należy lekceważyć też znaczenia symbolicznych gestów, takich jak wybór Biszkeku na miejsce obrad szczytu Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (ODKB) oraz Euroazjatyckiej Wspólnoty Gospodarczej (Evoazes) w maju 2013 z osobistym udziałem prezydenta Putina. Istotne znaczenie miały zapewne także obietnica wzmocnienia kirgiskiej armii sumą 1,1 mld dolarów w przyszłości czy uroczystego otwarcia budowy zapory wodnej na rzece Naryn w asyście prezydenta Atambajewa i rosyjskich inwestorów (czerwiec 2013).
Pewną wagę w tym sukcesie mają też czynniki pozapolityczne. Najważniejszym z nich jest wysoka fala migracji zarobkowej do Rosji i Kazachstanu. Transfery finansowe od migrantów sięgnęły prawie 2 mld dolarów w roku 2012, co stanowi około 30% PKB Kirgistanu.
Z tego względu większość obywateli tego kraju opowiada się za pogłębieniem integracji z Rosją.
Reakcje USA
W kontekście ofensywy Moskwy, amerykańskie zabiegi o przedłużenie umowy dzierżawnej, czynione przez dyplomatów średniego szczebla, poniosły fiasko. Mimo to Departament Stanu zwiększył zakres pomocy dla Kirgistanu w 2013 roku o 8%, choć wszystkim innym krajom WNP ją nieco zredukowano. W zamian za zachowanie bazy władzom Republiki Kirgiskiej oferowano współpracę przy przekształceniu portu lotniczego Manas w cywilne centrum logistyczne oraz sfinansowanie innych projektów (np. CASA 400).
W przeddzień głosowania w parlamencie przyleciał do Biszkeku Donald Rumsfeld, były dwukrotny sekretarz obrony USA, który nie piastuje obecnie żadnych oficjalnych stanowisk. Cele tej wizyty nie zostały ujawnione, ale zdają się być oczywiste. Rumsfeldowi nie udało się spotkać z prezydentem Atambajewem, który kilka dni wcześniej udał się do Turcji „na konsultacje medyczne i spotkania z władzami tego kraju”.
Manas źródłem destabilizacji w Kirgstanie?
Wielu rosyjskich komentatorów i prorosyjskich ekspertów w Kirgistanie wieszczy, że teraz nastąpi seria zakulisowych działań, obliczonych na destabilizację wewnętrzną lub obalenie Atambajewa wedle scenariusza „kolorowej rewolucji”, by wymusić pozostawienie amerykańskiej bazy w Biszkeku. Spekulacje te mają pewien rys prawdopodobieństwa, jeśli zważyć, że Kirgistan przeżył już dwa przewroty, które obaliły dwóch prezydentów, państwo jest słabe, zaś mityngi stały się chlebem powszednim.
Do tego konspiracyjnego scenariusza zakwalifikowano już dwa lokalne konflikty (w rejonie Dżeti-Oguzskim i Dżalalabadzie) z przełomu maja i czerwca, które nie miały nic wspólnego z bazą Manas, sensacyjną decyzję sądu w Biszkeku z dnia 17 czerwca o uniewinnieniu 3 deputowanych partii Ata Żurt, oskarżonych o próbę dokonania zamachu jesienią 2012 i równoczesną rezygnację z żądań ekstradycji Maksa Bakijewa do USA, a nawet spotkanie amerykańskiej ambasador z Melisem Myrzachmatowem, kontrowersyjnym burmistrzem Osz. Lista spiskowych knowań ma, oczywiście, różne warianty w zależności od preferencji i fantazji autora. Można ją swobodnie rzutować w przyszłość, gdyż ognisk zapalnych w Kirgistanie nie brakuje, zaś niełatwa sytuacja społeczno-gospodarcza i walki wewnętrzne w elicie o władzę i własność, mogą nasilać zjawiska kryzysowe i bez zewnętrznego bodźca.
Retoryka i praktyka rosyjsko-amerykańskich relacji
Są jednak podstawy, by twierdzić, że spekulacje te są pozbawione głębszego oparcia w realiach wewnętrznych, a przede wszystkim międzynarodowych. Te ostatnie nie układają się w prosty czarno-biały scenariusz zimnowojennej rywalizacji amerykańsko-rosyjskiej.
Niezależnie od wyrazów niezadowolenia z obecności Amerykanów na lotnisku Manas, Rosja dostarczała paliwa do amerykańskiej bazy z Omska i współpracowała z USA w ramach koalicji antyterrorystycznej w Afganistanie. Amerykańskie zaangażowanie militarne obniżało zagrożenie dla rejonu ze strony islamskiego terroryzmu oraz trzymało w ryzach chińską ekspansję, której boją się i Rosjanie, i Kirgizi. Wreszcie, komentatorzy lokalni zwracają uwagę, że w dniu podjęcia przez kirgiski rząd decyzji o rozwiązaniu umowy dzierżawnej z USA, Siergiej Ławrow, rosyjski minister spraw zagranicznych, zaoferował NATO usługi rosyjskiej bazy lotniczej w Uljanowsku. Tranzyt przez Uljanowsk ma się rozpocząć 1 sierpnia 2013. Także sąsiednie państwa rejonu – Uzbekistan, Kazachstan i Tadżykistan – zawarły kontrakty na obsługę ewakuacji amerykańskich wojsk i sprzętu z Afganistanu udostępniając USA własną infrastrukturę transportową. Przewozy przez bazę Manas – wedle wicepremiera Żoormata Otorbajewa – zmniejszyły się o 30% w roku ubiegłym i zapewne ulegną dalszej redukcji. To, że Amerykanie spokojnie zareagowali na decyzję o likwidacji bazy Manas może świadczyć o tym, że albo kirgistańska baza nie jest im bardzo potrzebna, albo mają przygotowany alternatywny wariant zabezpieczenia swoich operacji w regionie w przyszłości.
Największy ciężar gatunkowy ma jednak teza, że prezydent Atambajew wykazuje niewzruszone stanowisko w sprawie usunięcia Amerykanów z Manasa gdyż – świadomie lub nie – oddał decyzję o losie bazy w ręce Władimira Putina i spokojnie czeka na wynik przetargów Moskwy z Waszyngtonem. Przecież Rosji chodziło głównie o to, żeby na powrót zmonopolizować kontakty z USA i NATO w regionie Azji Środkowej oraz bezpośrednio negocjować z Barakiem Obamą o losach militarnego przyczółka w Biszkeku w zamian za inne ustępstwa.
Nie można jednak ignorować sprzeczności interesów między wielkimi graczami w długofalowej perspektywie. Bezsprzecznie USA chciałyby utrzymać swoją obecność militarną w Kirgistanie także po opuszczeniu Afganistanu. Rosja natomiast pragnie być wyłącznym graczem w Azji Centralnej, czyniąc z Kirgistanu i Tadżykistanu platformę swej militarnej dominacji. W tym celu zapowiedziano wzmocnienie kirgiskiej armii sumą 1,1 mld dolarów. Szczegóły negocjuje obecnie w Biszkeku rosyjski minister obrony Siergiej Szojgu.
Zarazem wiele wskazuje na to, że Rosja boi się zostać samodzielnym graczem na jakimkolwiek obszarze, zwłaszcza na obszarze Azji Centralnej. Rosyjscy politycy nie mają jasności jak zapewnić długofalową stabilność w tym regionie. Nie tylko z powodu zagrożeń emanujących z Afganistanu, ale także obaw przed Chinami i nowymi graczami, takimi jak Iran i Turcja. Skala wyzwań jest duża, a zarazem tak trudna do skalkulowania, że różne scenariusze muszą być brane pod uwagę. W tej liczbie jakaś wersja współpracy rosyjsko-amerykańskiej, zakładająca pozostawienie biszkeckiej bazy w formie umożliwiającej jej reaktywację.
Dużą rolę może odegrać w tym Turcją, której prezydent Atambajew zaproponował udział w tworzeniu cywilnego centrum logistycznego – razem z Rosją i innymi partnerami. Czy uda się pogodzić ich interesy, to kwestia otwarta. Ale niespodziewana wizyta Atambajewa w Stambule nie jest raczej przypadkowa. Wprawdzie prezydent Abdullach Gul oświadczył przedwczoraj, iż nie zamierza angażować się w sprawę amerykańskiej bazy w Biszkeku, lecz dementi raczej uwierzytelniło te pogłoski niż je wyeliminowało. Prorosyjscy eksperci w Biszkeku obawiają się, że Turcja będzie eksponentem interesów amerykańskich.
Reasumując, można stwierdzić, że decyzja władz Kirgistanu o usunięciu USA z Manasa zaspokoiła przede wszystkim ambicje i pretensje Rosji do bycia głównym aktorem na obszarze, który uważa za sferę swych wyłącznych interesów. Z kolei prezydent Atambajew zademonstrował, że – w przeciwieństwie do Bakijewa – potrafi dotrzymać danego Putinowi słowa. I zarobił na tym punkty, które pozwalają mu wierzyć, że rosyjskie poparcie polityczne oraz koncesje gospodarcze wzmocnią jego pozycję w krajowej polityce.
Zapowiedź gorącej jesieni
Faktycznie o losie amerykańskiej bazy Manas zadecydują dwustronne i wielostronne rozmowy i przetargi, które będą intensywnie toczyć się w ciągu najbliższego półrocza, a może nawet roku. Spotkanie Putin Obama zaplanowane jest na wrzesień.
Tymczasem w Kirgistanie rośnie temperatura sporów politycznych. Zwolennicy pozostawienia amerykańskiej bazy argumentują, że decyzja parlamentu była nieprzemyślana, zaś prezydent Atambajew stał się niewolnikiem własnej deklaracji wyborczej. Prowadzi ona do sprzeczności między jego własnym interesem politycznym a narodowymi interesami Kirgistanu. Dobre stosunki z Rosją są bardzo ważne, ale zbyt radykalna pieriezagruzka w relacjach z Moskwą zwęża pole manewru tego maleńkiego kraju, który odnosił w przeszłości spore korzyści ze swej wielowektorowej polityki. Co więcej, odejście Amerykanów z lotniska Manas może spowodować, że Rosja również straci zainteresowanie tym państwem, zaś podjęte obecnie zobowiązania pozostaną na papierze.
Tymczasem rachunek realnych strat jest niemały. Dzierżawa bazy dostarczała Kirgistanowi 120- 200 mln dolarów rocznie, w tym 60 mln w formie bezpośrednich wpłat do budżetu republiki. W bazie pracowało 2,7 tys. obywateli Kirgistanu. Kirgistańczycy otrzymywali najwięcej wiz do USA spośród wszystkich państw Azji Centralnej. Amerykanie finansowali ponadto wiele projektów pomocowych od 1992, na które łącznie wydali 1,2 mld dolarów.
Utrata tych zasobów nie jest bez znaczenia dla Kirgistanu w kontekście chronicznego deficytu budżetowego tego państwa i wysokiego bezrobocia, które wypycha zagranicę 200-300 tysięcy ludzi rocznie w poszukiwaniu zarobku i lepszych perspektyw życiowych. Rząd nie przedstawił planów, jak chce zastąpić tę wyrwę. „Decyzją o usunięciu bazy jest decyzją polityczną, a nie ekonomiczną” – uciął tego typu zastrzeżenia wicepremier Otorbajew.
Nie rozprasza to jednak obaw o wpływ potencjalnej destabilizacji w Afganistanie na słabe kirgiskie państwo po roku 2014 (intensyfikacja działań terrorystycznych bojówek islamskich, napływ uchodźców, wzrost przemytu narkotyków i broni). Artykułowane są wątpliwości czy Rosja będzie w stanie sprostać zagrożeniom z południa nawet w sferze militarnej, zważywszy stan rosyjskiej armii – o porażce w Afganistanie sprzed trzech dziesięcioleci nie wspominając. Listę zgłaszanych zastrzeżeń można wydłużać. Zarazem lokalni eksperci podkreślają zalety Kirgistanu i samej bazy Manas dla przyszłej współpracy rosyjsko-amerykańskiej w kwestiach regionalnego bezpieczeństwa w porównaniu z wszystkimi innymi opcjami, jakie mogą zaoferować sąsiedzi Kirgistanu.
Głosy te można interpretować jako zawoalowany atak na politykę Atambajewa lub chęć wykreowania nowego układu politycznego. Szanse na to nie są zbyt wielkie, choć w Kirgistanie dojrzewa zmiana koalicji rządowej, a być może także przedterminowe wybory parlamentarne. Prezydenturze Atambajewa nie powinny raczej zagrozić, jeśli nie zdarzy się coś nieprzewidzianego. Krytyczne narracje mogą być równie dobrze użyte jako pretekst do rewizji dotychczasowego stanowiska Biszkeku i przystąpienia do nowych targów z Amerykanami w sprawie bazy. Albo trójstronnych rozmów Kirgistan-USA-Rosja, jak chcą niektórzy niezależni eksperci.
Wprawdzie część komentatorów powtarza, że „Atambajew to nie Bakijew i zdania nie zmieni” lub, że „Atambajew się nie targuje”, ale to samo mówiono w roku 2009. Bakijew ogłosił w Moskwie likwidację bazy USA po otrzymaniu przekonującej zachęty (łącznie 450 mln dolarów). A potem ograniczył się do zmiany szyldu i bazę zostawił, gdy Amerykanie zaoferowali trzykrotną podwyżkę opłaty za dzierżawę (60 mln dolarów) i inne beneficja. Jednakże Atambajew dobrze wie jak to się skończyło, więc będzie bardzo wstrzemięźliwy.
Także po stronie Putina nie można liczyć na wielką elastyczność. Kreml jest uwikłany w dualizm swej polityki zagranicznej. Likwidacja bazy USA na południowych granicach Rosji ma wielką wagę propagandową dla putinowskiej koncepcji imperialnej i jest silnie eksploatowana na użytek wewnętrzny. W praktyce polityki zagranicznej dominuje jednak pragmatyzm. Ale propaganda wpływa w pewnym stopniu na politykę, więc niewykluczone, że antyzachodnie nastawienie „jastrzębi” z kręgów militarnych może przeważyć.
Wynika stąd, że Amerykanom będzie bardzo trudno uzyskać kompromis, który umożliwiłby utrzymanie bazy w Biszkeku – nawet w okrojonej formie.
Analiza została sporządzona 26 czerwca b.r.
Opracowanie:
dr Radzisława Gortat – ekspert OAP UW, wykładowca w Instytucie Nauk Politycznych UW