Kryzys w służbie cywilnej i drogi jego przezwyciężenia – analiza prof. Jacka Czaputowicza

Służba cywilna przeżywa kryzys. Zgodnie z założeniami z połowy lat 1990. urzędnicy mianowani mieli stanowić 1/3 korpusu służby cywilnej. Tymczasem limit mianowań, ustalony w 2012 r. na 200 rocznie, ledwie rekompensuje odejścia urzędników do sektora prywatnego i na emeryturę. W 2014 r. przybyło 77 urzędników, tyle bowiem wynosiła różnica między tymi, co uzyskali mianowanie, a tymi, którzy odeszli ze służby cywilnej. Po dwudziestu latach, jakie minęły od przyjęcia pierwszej ustawy o służbie cywilnej, urzędnicy mianowani stanowią niecałe siedem procent korpusu. Zamknięcie możliwości uzyskania mianowania dla większości kandydatów, przy jednoczesnym wzroście dodatków urzędniczych w wyniku osiągania kolejnych stopni, jest główną przyczyną dysfunkcjonalności systemu służby cywilnej w Polsce.

We wrześniu 2015 r. rząd przyjął projekt budżetu na przyszły rok. Pod hasłem „odmrożenia” płac kryją się znacznie podwyżki w służbie cywilnej. Kwota bazowa nie zmieniała się od 2009 r., co jednak nie oznacza „zamrożenia” wynagrodzeń. W 2014 r. realne przeciętne wynagrodzenie w służbie cywilnej wzrosło o 1,6% do poziomu 4,8 tys. zł miesięcznie. W ministerstwach wrosło ono o 190 zł do blisko 7,3 tys. zł miesięcznie. Średnie wynagrodzenie na stanowiskach kierowniczych przekroczyło 13 tys. zł, a w MSZ – 15,7 tys. zł (dane za 2013 r.). Pogłębiają się różnice, zwłaszcza między urzędnikami mianowanymi, a innymi członkami korpusu służby cywilnej. Pieniądze podatników zamiast na podwyżki dla tych, którzy zarabiają najmniej, przeznaczane są na coraz wyższe dodatki urzędników mianowanych. System ten jest sprzeczny z zasadami sprawiedliwości społecznej.

Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie funkcjonowania systemu służby cywilnej w Polsce i zaproponowanie sposobów jego naprawy. Zostaną omówione uwarunkowania historyczne, tendencje w zakresie zatrudnienia w administracji publicznej, praktyka mianowania urzędników, przywileje urzędnicze, wpływ mianowania na obsadzanie wyższych stanowisk, wartościowanie pracy i oceny pracownicze oraz konsekwencje zmniejszonego limitu mianowań dla Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. W konkluzjach zostaną zaproponowane drogi naprawy.

 

Doświadczenia historyczne

Służba cywilna była budowana po 1989 r. na podstawie czterech rozwiązań ustawowych[1]. Pierwsza ustawa o służbie cywilnej, która weszła w życie 5 lipca 1996 r., podzieliła stanowiska w administracji publicznej na polityczne i urzędnicze. Egzaminy miały wyselekcjonować grupę wyższych urzędników, z której rekrutowaliby się dyrektorzy departamentów i ich zastępcy. Na mocy przepisów tej ustawy egzamin zdało 115 urzędników[2].

Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 r. korpus służby cywilnej utworzyli pracownicy służby cywilnej (zatrudnieni na podstawie umowy o pracę) oraz urzędnicy służby cywilnej (mianowani). Dyrektorzy i ich zastępcy mieli rekrutować się z grona mianowanych urzędników. Szef służby cywilnej organizował konkursy, jednak w praktyce większość stanowisk była obsadzona w trybie powierzenia pełnienia obowiązków[3]. Jedynie 10% uczestników postępowania kwalifikacyjnego twierdziło, że motywem przystąpienia do egzaminu była możliwość ubiegania się o wyższe stanowiska[4].

Ustawa z 27 października 2006 r. wprowadzała zasób kadrowy osób mających prawo do zajmowania stanowisk kierowniczych. Należeli do niego mianowani urzędnicy, osoby zajmujące wyższe stanowiska w chwili wejścia w życie ustawy oraz osoby, które zdały egzamin organizowany przez KSAP, a później także osoby ze stopniem naukowym doktora. Obecnie obowiązuje ustawa z 21 listopada 2008 r., która wprowadziła szereg nowych regulacji dotyczących zasad mianowania urzędników, postępowania kwalifikacyjnego, ocen pracowniczych, obsady wyższych stanowisk i wartościowania pracy.

Wzrost zatrudnienia w administracji publicznej w czasie rządów Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego pochłonął znaczne środki budżetowe[5]. Przeciętne zatrudnienie w służbie cywilnej wzrosło z 112 448 etatów w 2007 r., do 120 412 etatów w 2014 r. W samym 2008 r. wzrost wyniósł 5,5 tys. etatów. W latach 2008-2014 realne wynagrodzenia w służbie cywilnej wzrosło o blisko 9 %, przy czym w samym 2008 r. o 12,2%[6].
W konsekwencji fundusz płac w służbie cywilnej wzrósł z 5,02 mld zł w 2007 r. do 7 mld w 2014 r.

Szybko ujawniły się negatywne skutki dla budżetu państwa. Działania premiera D. Tuska na rzecz zmniejszenia zatrudniania w administracji rządowej o 10 % zakończyły się niepowodzeniem[7]. Rozpatrując wniosek prezydenta B. Komorowskiego Trybunał Konstytucyjny uznał działania te za niekonstytucyjne.

Mianowanie

Na początku lat dwutysięcznych przyjęto, że urzędników będzie 15%, czyli ok. 18 tys.[8], znacząco mniej niż pierwotnie zakładano. Jeszce przyjęty w 2008 r. plan zakładał mianowanie w 2009 r. – 1500 urzędników, w 2010 – 2000, a w 2011 r. – 2500. Nie został on jednak zrealizowany. W latach 2008 – 2010 limit został obniżony do 1000 osób, a w latach 2011 – 2012 do 500 osób. Gdy próby zmniejszenia zatrudnienia w administracji publicznej poniosły fiasko, minister finansów J. Rostowski zaproponował ustanowienie limitu mianowań na poziomie zero[9], co spotkało się z krytyką szefa służby cywilnej i Rady Służby Cywilnej. Ostatecznie rząd ustanowił limit mianowań na 200 rocznie, który obowiązuje do dnia dzisiejszego (zob. tabela 1). Rozwój służby cywilnej został zablokowany, zapewniono jednak trwanie systemu i korzystanie z przywilejów przez urzędników mianowanych.

We wrześniu 2015 r. rząd podjął decyzje o utrzymaniu limitu 200 w 2016 r. i zwiększenie go do 280 w 2017 r. i 350 w 2018 r. W uzasadnieniu czytamy, że ten „limit pozwoli na rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań państwa w urzędach administracji rządowej”[10]. Czy tak będzie można mieć wątpliwości, na pewno jednak limity te przedłużają trwanie systemu i stanowią swoiste zabezpieczenie przed spadkiem liczby mianowanych urzędników na skutek odchodzenia z pracy.

Tabela 1. Mianowania w służbie cywilnej

Rok	Limit mianowań	Liczba osób, które przystąpiły do egzaminu	Osoby mianowane po postępowaniu	Osoby które nie zmieściły się w limicie	Absolwenci KSAP	Mianowani w sumie
2000[11]	2800	240	43	–	208	251
		214	161	–	53	214
2001	500	324	218	–	58	276
2002	400	374	229	–	62	291
2003	450	633	395	–	52	447
2004	600	1406	552	278	48	600
2005	1500	4176	1440	313	58	1498
2006	3000	3455	1784	–	61	1845
2007	3000	718	159	–	60	219
2008	1000	887	597	–	56	653
2009	1000	1059	530	–	59	589
2010	1000	2466	951	531	45	998
2011	500	1760	431	917	66	497
2012	500	2075	426	858	70	496
2013	200	864	164	38	33	197
2014	200	880	153	168	32	185
2015[12]	200	828	163	136	37	200

Źródło: Sprawozdania szefa służby cywilnej, Kaja Gadowska, Działania pozorne, Problem upolitycznienia obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej w Polsce, Przegląd Socjologiczny nr 1, 2009, s. 83.

 

Jak widać w tabeli 1., limity przyjęć nie były początkowo w pełni wykorzystywane. Główną przyczyna była niewielka znajomość języków obcych wśród kandydatów. Przewagę mieli pracownicy MSZ, którzy posiadali wymagane certyfikaty. Liczba kandydatów wzrosła po dopuszczeniu znajomości języka rosyjskiego. W latach 2005 – 2006 do postępowania kwalifikacyjnego przystąpiły odpowiednio 4176 i 3455 osoby, a mianowanie uzyskały 1498 i 1854 (razem z absolwentami KSAP).

Począwszy od 2010 r. znaczna część kandydatów, która egzamin zdała, nie była mianowania z powodu zbyt niskiego limitu. W latach 2011 – 2012 było ich dwukrotnie więcej niż tych, którzy uzyskali mianowanie. Zmniejszenie limitu w 2013 r. do 200 skutkowało ponad dwukrotnym spadkiem liczby kandydatów, którzy realnie ocenili swoje szanse. Zmienione zostały też wymagania, egzamin stał się znacznie trudniejszy. Dla większości członków korpusu służby cywilnej możliwość uzyskania mianowania jest dziś jedynie teoretyczna. Trzeba wykazać się ponadprzeciętnymi zdolnościami, których z założenia nie można się wyuczyć. W 2013 r. egzamin zdało 23 % kandydatów, podczas gdy rok wcześniej – 62 %. Zarazem wiele osób, które uzyskały mianowanie w latach poprzednich, egzaminu na obecnym poziomie by nie zdało.

Spotyka się opinie, że profesjonalizacja polega na wyborze określonej ścieżki kariery, zdaniu trudnego egzaminu i uzyskaniu mianowania[13]. Trudno jednak dostrzec bezpośredni związek między mianowaniem a profesjonalizacją służby cywilnej. Nie jest jasne dlaczego przejście z grupy pracowników do grupy mianowanych urzędników miałoby przyczynić się do większej profesjonalizacji. Profesjonalizacja nie jest związana ze statusem zatrudnienia, lecz z wiedzą i umiejętnościami, koniecznymi do wykonywania zawodu. Powinna obejmować cały korpus służby cywilnej, a nie tylko urzędników mianowanych, którzy stanowią jego mniejszość. Profesjonalizacja następuje poprzez szkolenia, służbę przygotowawczą, indywidualne programy rozwoju zawodowego, poprawę znajomości języków obcych itd. Elementem profesjonalizacji jest także przygotowanie do postępowania kwalifikacyjnego, podnosi bowiem wiedzę kandydatów, zarówno tych, którzy egzamin zdali, jak i tych, którym zabrakło punktów.

 

Przywileje urzędnicze

Wprowadzenie zasady, że kolejny stopień służbowy jest przyznawany po każdej ocenie i wniosku bezpośredniego przełożonego lub po dwóch kolejnych ocenach powyżej oczekiwań, skróciło średni okres oczekiwania na awans. Dla urzędników ważniejszy jest dziś awans na kolejny stopień, niż awans w hierarchii służbowej. Nie łączy się on ze zmianą obowiązków, a raz przyznany dodatek nie może zostać cofnięty np. przy zmianie stanowiska pracy. Najwyższa Izba Kontroli dostrzega, że „duża część mianowanych urzędników przez wiele lat nie awansuje na kolejne stanowiska w hierarchii służbowej. Brak awansu „stanowiskowego” jest częściowo rekompensowany przez awanse na kolejne stopnie służbowe”[14]. W 2013 r. kolejny stopień służbowy uzyskało 1603 urzędników mianowanych, a w 2014 r. – 1116[15].
Urzędnik służby cywilnej otrzymuje dodatek w wysokości 881 zł miesięcznie, który rośnie o 337 zł wraz z przyznaniem drugiego stopnia, i o 375 zł w przypadku kolejnego stopienia, aż do 3 841 zł. miesięcznie. Dodatek jest wypłacany 13 razy w roku, bo wlicza się go także do „trzynastki”. W rozliczeniu rocznym wynosi on od 11,5 tys. do blisko 50 tys.

W perspektywie kariery urzędnik może z tytułu dodatku uzyskać ponad milion zł. Wyjaśnijmy to na przykładzie. Przyjmijmy, że urzędnik po egzaminie, lub absolwent KSAP, został mianowany w wieku 31 lat, oraz że będzie pracował do 67 roku życia, czyli jeszcze przez 36 lat. Załóżmy, że jest on dobrze oceniany i co cztery lata przechodzi do kolejnej grupy urzędniczej. Otrzyma on z tytułu dodatku urzędniczego 1 milion 100 tys. zł. W tabeli 2 zostały przedstawione skumulowane dodatki urzędnicze w czasie 36 lat pracy.

Tabela 2. Skumulowane dodatki w służbie cywilnej

Stopień służbowy	Mnożnik kwoty bazowej	Wysokość dodatku	Rocznie (x13)	Przez 4 lata
I	0,47	881	11453	45812
II	0,65	1 218	15834	63336
III	0,85	1 593	20703	82836
IV	1,05	1 968	25584	102336
V	1,25	2 342	30446	121784
VI	1,45	2 717	35321	141184
VII	1,65	3 092	40196	160784
VIII	1,85	3 467	45071	180284
IX	2,05	3 841	49933	199732

Źródło: Na obliczenia podstawie Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r.

Dla pełnego obrazu należy także uwzględnić dodatki, które są ujęte w nagrodach jubileuszowych oraz wynagrodzenie całkowite za półtora roku dodatkowego urlopu. Także emerytura urzędnika będzie większa, ponieważ składki od dodatku odprowadzane są przez cały okres zatrudnienia.

Przypadki poszczególnych osób będą się zapewne różnić. Jedni są młodsi w chwili mianowania, inni starsi, jeszcze inni awansują szybciej niż co 4 lata. Wysokość skumulowanego dodatku będzie więc zależeć od stażu pracy po mianowaniu oraz tempa awansowania. Np. osoba, która uzyskała mianowanie 12 lat temu i przechodziła do wyższej grupy co cztery lata, osiągnęła z tego tytułu 190 tys. zł, a ponieważ dodatek rośnie, w ciągu następnych 12 lat uzyska ponad 360 tys. zł.

Obsadzanie wyższych stanowisk

Mianowania przestały służyć celowi, dla których zostały pierwotnie ustanowione w latach 1990., czyli wyłonieniu grupy potencjalnych kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Art. 37 ustawy o służby cywilnej stanowi, że podczas postępowania kwalifikacyjnego bada się wiedzę i umiejętności wymagane od urzędnika służby cywilnej. Wiedza sprawdzana jest za pomocą testu wielokrotnego wyboru. Z kolei sprawdzian umiejętności nie bada, tak jak w latach wcześniejszych, umiejętności związanych z pracą urzędnika, takich jak rozwiązywanie problemów urzędniczych czy pisanie notatek. Jest to test na inteligencję, przygotowany przez Pracownię Testów Psychologicznych Polskiego Towarzystwa Psychologicznego. Dyskusja na temat tego testu ma długą historię, w każdym razie przy wysoko ustawionej poprzeczce trzeba wykazać się ponadprzeciętnymi zdolnościami, których z założenia nie można się wyuczyć. Test ten eliminuje wiele osób, które mogłyby być świetnymi urzędnikami.

Postępowanie kwalifikacyjne nie potwierdza kompetencji do zajmowania wyższych stanowisk. Ustawa z 2008 r. stanowi, że kompetencje kierownicze, doświadczenie zawodowe i wiedzę niezbędną do zajmowania określonego stanowiska bada się podczas naboru na stanowisko kierownicze. Na mocy wcześniejszej ustawy z 1998 r., stanowiska kierownicze były zarezerwowane dla mianowanych urzędników, a pracownicy służby cywilnej mogli się o nie ubiegać dopiero wtedy, gdy kandydat nie został wyłoniony spośród urzędników. Obecnie wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej i osoby zatrudnione w jednostkach finansów publicznych startują w konkursie na równych prawach[16]. Komentatorzy twierdzą, że „w związku z tą zmianą w istotnym stopniu zmalało znaczenie mianowania w służbie cywilnej, które zgodnie z aktualnym stanem prawnym nie przesądza o możliwości ubiegania się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej”[17].

Obecnie jedynie 12% urzędników mianowanych pracuje na stanowiskach wyższych i średniego szczebla zarządzania. Najwięcej, bo aż 65% urzędników zajmuje stanowiska samodzielne i specjalistyczne (zob. tabela 3). W obowiązującym stanie prawnym mianowania nie można utożsamiać z aspiracjami do zajmowania wyższych stanowisk. Zdecydowana większość mianowanych urzędników takich aspiracji nie wykazuje.

Tabela 3. Liczba urzędników na poszczególnych stanowiskach

Stanowiska	Liczba w 2013 r.	Liczba w 2014 r.	% urzędników w 2014 r.
Wyższe	648	645	8,4%
Średniego szczebla zarządzania	279	291	3,8%
Koordynujące	1139	1140	14,8%
Samodzielne	2837	2946	38,4%
Specjalistyczne	2051	2013	26,2%
Wspomagające	62	56	0,7%
Służba zagraniczna	583	587	7,7%
Suma	7599	7678	100%

Źródło: Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 r., Załącznik 1. Zatrudnienie i wynagrodzenia w służbie cywilnej w 2014 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Marzec 2015 r.

 

Wpływ mianowania na wartościowanie pracy

Na mocy artykułu 84 Ustawy o służbie cywilnej stanowiska w służbie cywilnej podlegają opisowi i wartościowaniu pracy. U podłoża wartościowania pracy leży idea, że wysokość wynagrodzenia powinna zależeć od znaczenia danego stanowiska dla funkcjonowania instytucji, ponoszonej odpowiedzialności, nakładów pracy i osiąganych wyników. Dodatki urzędnicze zniekształcają system wartościowania pracy, z założenia nie są bowiem związane z zajmowanym stanowiskiem i zakresem wykonywanych zadań. Uszczuplają tę część budżetu urzędu, który jest przeznaczony na płace zasadnicze. Gdy przy danym budżecie urzędnicy zarabiają więcej niż wskazywałaby wartość pracy, inni muszą zarabiać mniej. Innymi słowy praca członków korpusu służby cywilnej jest „niedowartościowana”.

Sprawiedliwość nakazuje, żeby pracownicy mieli takie same wynagrodzenie za podobną pracę. Art. 18 Kodeksu Pracy stanowi, że pracownicy mają prawo do jednakowego wynagrodzenia za pracę jednakowej wartości. Uzależnienie wynagrodzenia od wartości pracy wzmacnia poczucie sprawiedliwości, motywuje do efektywnego wykonywania zadań i pozytywnie wpływa na etos pracy. System, który nie jest sprawiedliwy wpływa demotywująco. Polski system nie jest sprawiedliwy. Nie tylko z powodu zbyt wysokich dodatków urzędników mianowanych, lecz także dlatego, że pobierają je również ci, którzy nie spełniają wymagań obecnych stawianych urzędnikom, natomiast pozbawieni są ich ci, którzy je spełniają, lecz nie są mianowani z powodu zbyt niskiego limitu, lub spełnialiby, gdyby byli oceniani według stosowanych wcześniej kryteriów.

 

Oceny pracownicze

Na mocy ustawy z 2008 r. ocenom pracowniczym podlegają wszystkich członkowie korpusu służbie cywilnej. Jest to istotna zmiana w stosunku do ustawy z 1998 r., na mocy której obowiązkowymi ocenami byli objęci jedynie mianowani urzędnicy. W 2014 r. pozytywne oceny uzyskało ponad 99% członków korpusu, przy czym większość (57,4%) na dwóch najwyższych poziomach – powyżej oczekiwań i znacznie powyżej oczekiwań. Szef służby cywilnej optymistycznie twierdzi, że „przyczyn dużej liczby ocen na najwyższych poziomach można upatrywać w dobrze wypracowanym i sprawnie działającym systemie weryfikacji pracowników w służbie cywilnej (otwarty i konkurencyjny nabór, służba przygotowawcza, pierwsza ocena). W efekcie, w służbie cywilnej zostają tylko najlepsi – wyselekcjonowani i sprawdzeni pracownicy”[18].

Sprawozdanie szefa służby cywilnej nie zawiera jednak informacji o ocenach w podziale na pracowników i mianowanych urzędników. Jest to ważne, ponieważ ocena powyżej oczekiwań daje urzędnikowi możliwość uzyskania wyższego stopnia i dodatku, nie ma ona natomiast takich skutków dla pracowników służby cywilnej. W grupie urzędników mianowanych ocen powyżej oczekiwań jest zapewne relatywnie więcej, co nie oznacza, że pracują oni rzeczywiście powyżej oczekiwań, lecz że oceniający przestrzegają niepisanej umowy i przyznają urzędnikom wysokie oceny by nie tworzyć przeszkód na drodze uzyskania przez nich kolejnego stopnia urzędniczego, a co za tym idzie, wzrostu dodatku[19]. Ocena pracownicza powinna wpływać na wynagrodzenie zasadnicze wszystkich członków korpusu służby cywilnej, a nie jedynie na wysokość dodatku urzędników mianowanych.

 

Konsekwencje dla KSAP

Zmniejszenie limitu mianowań ma negatywne konsekwencje dla funkcjonowania Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Tabela 1 pokazuje, że w latach 2011 i 2012 nastąpił wzrost liczby absolwentów, który był wynikiem wprowadzenia dwóch naborów w ciągu roku i przyjęcia większej liczby słuchaczy. Jednak Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów podjął decyzję o ograniczeniu liczby naborów i słuchaczy motywując to problemami organizacyjnymi związanymi z przedstawieniem absolwentom ofert pracy. Przy niskim limicie mianowań ewentualny powrót do dwóch naborów w roku i zwiększenia liczby słuchaczy skutkowałby zmniejszeniem puli miejsc dostępnych dla osób przystępującym do postępowania kwalifikacyjnego.

Zmniejszenie liczby słuchaczy KSAP doprowadziło zapewne do radykalnego wzrostu kosztów kształcenia liczonych na jednego słuchacza, które już w latach 2011-2012 wynosiły ok. 200 tys. zł na osobę[20]. Mniejsza liczba słuchaczy to także mniejsza skala działania KSAP, niewykorzystanie potencjału w zakresie kształcenia ustawicznego i realizacji projektów międzynarodowych. Powstaje także pytanie o zgodność wymagań stawianych słuchaczom KSAP i kandydatom do postępowania kwalifikacyjnego.

Konkluzje

Przyczyną załamania polskiego systemu służby cywilnej było zwiększenie zatrudnienia i wynagrodzeń po objęciu władzy przez koalicję PO-PSL, wprowadzenie automatycznego awansu na kolejny stopień oraz radykalne zmniejszenie limitu mianowań, które doprowadziło do praktycznego zamknięcia systemu.

Należy zgodzić się z opinią szefa służby cywilnej, że polska administracja musi „podjąć wyzwanie zwiększenia efektywności w duchu zasad nowego zarządzania publicznego oraz stopniowego wprowadzania partycypacji obywateli w kreowaniu usług publicznych”[21]. Naprawa obecnego systemu może nastąpić albo poprzez zlikwidowanie mianowania i ściślejsze powiązanie wynagrodzenia z wartością pracy, albo poprzez radykalne zmniejszenie dodatków, przywrócenie wcześniej obowiązującego poziomu egzaminu kwalifikacyjnego i zwiększenie limitu mianowań. Wariant pierwszy byłby zgodny z założeniami systemu stanowisk, natomiast wariant drugi – z założeniami systemu kariery.

Z perspektywy systemu stanowisk mianowanie i związane z nim przywileje, przeniesione z ustawy z 1998 r. nie mają uzasadnienia. Uprawnienia i obowiązki urzędników i pracowników służby cywilnej zbliżają się do siebie. Pracownicy i urzędnicy są na mocy ustawy z 2008 r. traktowani w taki sam sposób w konkursach na wyższe stanowiska (inaczej niż w ustawie z 1998 r.). Ponadto pracownicy są objęci na równi z urzędnikami systemem oceny pracowniczej (w ustawie z 1998 r. byli nim objęci jedynie urzędnicy) oraz procesem wartościowania pracy. Pracownicy zajmujący wyższe stanowiska podlegają tym samym ograniczeniom w zakresie neutralności politycznej, co urzędnicy. Z perspektywy systemu kariery mianowanych urzędników powinno być znacznie więcej. Konieczne byłoby jednak radykalne zmniejszenie dodatków urzędniczych tak, aby nie były zbytnim obciążeniem dla budżetu i nie niweczyły systemu wartościowania pracy, oraz umożliwienie mianowania wszystkim, którzy spełnią kryteria i zdadzą egzamin[22].

Należy także pamiętać, że urzędnicy doszli do mianowana własnym wysiłkiem, dostosowując się przepisów wprowadzonych przez polityków. Nie ponoszą oni winy za to, że uczestniczą w systemie, który jest sprzeczny ze zdrowym rozsądkiem. Nie ma chyba na świecie innego państwa, w którym dodatek urzędniczy, z założenia nie związany z zajmowanym stanowiskiem, odpowiedzialnością i rodzajem wykonywanej pracy, mógł być wyższy niż całkowite wynagrodzenie większości członków korpusu służby cywilnej.

Obowiązek naprawy systemu służby cywilnej będzie spoczywać na premierze, który dysponuje instrumentem określenia wysokości dodatków urzędniczych. Potrzebny będzie także okres przejściowy, w którym likwidacja lub zmniejszenie dodatków urzędniczych powinny być zrekompensowane zwiększeniem wynagrodzenia zasadniczego.

Opracowanie:
prof. Jacek Czaputowicz – politolog, profesor nadzwyczajny na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, były dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej i zastępca szefa służby cywilnej.

[1] Por. J. Czaputowicz, Słowo wstępne, w: W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 13-17.

[2] Ocenę tego procesu zawiera Raport z przeprowadzonej analizy i oceny tworzenia służby cywilnej (sierpień 1996-wrzesień 1997). Warszawa, luty 1998 r., opracowany przez zespół pod przewodnictwem Z. Derdziuka, Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

[3] 1 stycznia 2004 r. 268 stanowisk w służbie cywilnej było obsadzonych w drodze konkursów, 709 w trybie „pełnienia obowiązków”, 439 na drodze powołania przed wejściem w życie ustawy, natomiast na 61 były wakaty. Zob. szerzej: J. Czaputowicz, Służba cywilna w Polsce – między polityzacją a profesjonalizacją, „Służba cywilna” nr 9, 2005, s. 27-46.

[4] Wśród motywów dominowały: chęć podwyższenia zarobków (67,2%), dodatkowe przywileje mianowanego urzędnika (48,8%) oraz stabilność zatrudnienia (35,3%). Informacja o postępowaniu kwalifikacyjnym w służbie cywilnej 2004 r., Urząd Służby Cywilnej, Departament Rekrutacji i Selekcji w S.C., Warszawa 2004 r., s. 20.

[5] W administracji publicznej pracowało w 2014 r. 426 tys. urzędników, podczas gdy w 2005 r. – 367 tys., a w 1988 r. 168 tys. Tylko w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy i podległych dzielnicach zatrudnienie w okresie od grudnia 2006 r. do października 2013 r. wzrosło o 2026 pracowników do 7647 osób. Zatrudnienie w sektorze publicznym, który obejmuje także przedsiębiorstwa państwowe, należy w Polsce do najwyższych w państwach OECD. Stanowiło ono w 2013 r. ponad 25% całkowitego zatrudnienia i było większe od średniej OECD o ponad 5%, większe niż m.in. w Wielkiej Brytanii, Francji, Hiszpanii czy Grecji, a także większe niż na nie należącej do OECD Ukrainie. Zob. OECD, Public Employment, w: Government at Glance 2015, OECD Publishing, Paris 2015, s. 85.

[6] Szef służby cywilnej twierdzi, że w okresie 2009-2014 nastąpił 3,3% spadek realnego wynagrodzenia, pomija więc pierwszy rok rządków koalicji PO-PSL. Zob. Claudia Torres-Barryzel, W służbie cywilnej kryzysu nie ma, Rzeczpospolita, 1.10. 2015.

[7] „Porażka jest bezdyskusyjna. Nie dałem rady – mówił premier Donald Tusk, odpowiadając na pytanie widzów TVN24 dotyczące nieudanej redukcji liczby urzędników”. Zob. Tusk o 80 tys. nowych urzędników: „Byłem za słaby. Nie dałem rady”, 26.03.2011,
http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,9326893,Tusk_o_80_tys__nowych_urzednikow___Bylem_za_slaby_.html (8.10.2015)

[8] Trzyletni plan mianowań urzędników w służbie cywilnej, Uzasadnienie, Rada Ministrów, Warszawa wrzesień 2001 r.

[9]http://serwisy.gazetaprawna.pl/praca-i-kariera/artykuly/643350,zero_mianowan_przez_3_lata_w_budzecie_nie_ma_pieniedzy_na_urzednikow_sluzby_cywilnej.html (28.07.2015)

[10] Trzyletni plan limitu mianowań urzędników w służbie cywilnej na lata 2016-2018, https://www.premier.gov.pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/trzyletni-plan-limitu-mianowan-urzednikow-w-sluzbie-cywilnej-na-lata-2016.html (6.10.2015)

[11] W 2000 r. miały miejsce dwa postępowania kwalifikacyjne, w styczniu i sierpniu.

[12] Przy założeniu, że wszyscy absolwenci KSAP wystąpią o mianowanie oraz, że cały limit zostanie wykorzystany. Jeżeli kilka osób uzyska najmniejszy wynik upoważniający do mianowania mogą oni nie uzyskać mianowania z powodu przekroczenia limitu.

[13] Szef służby cywilnej pisze, że „mianowanie jest jedną z nielicznych instytucji, w których człowiek sam dzięki swojej pracy, uporowi, często wyrzeczeniom, może dojść do celu, zadbać o swoja karierę…”. Kandydaci do mianowania płacą kilkaset złoty za egzamin i nie mają gwarancji, że ta inwestycja przełoży się na dodatek do pensji. Zob.: Claudia Torres-Barryzel, W służbie cywilnej kryzysu nie ma, Rzeczpospolita, 1.10. 2015. Komentarz pod artykułem na stronie Rzeczpospolitej weryfikuje tę opinię: „Chodzi o kasę, sam zdałem ten egzamin przed 4 laty. Wiedza ta sama, praca ta sama, obowiązki też, a co miesiąc kilkaset zł więcej. I tylko o to, o nic innego chodzi”. (5.10.2015)

[14] Funkcjonowanie służby cywilnej w ramach obowiązujących regulacji prawnych, Informacja o wynikach kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2012, s. 41.

[15] Sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za rok 2013 i 2014 r.

[16] Jednostki sektora finansów publicznych to m.in. organy administracji rządowej, kontroli państwowej, sądów i samorządu terytorialnego, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, ZUS, KRUS, NFZ, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne oraz PAN.

[17] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, wyd. 2, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 264.

[18] Sprawozdanie Szefa Służby Cywilnej o stanie służby cywilnej i realizacji zadań tej służby w 2014 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Marzec 2015 r., s. 26.

[19] Por.: Artur Radwan, Fikcyjna ocena najlepszych urzędników, Gazeta Prawna, 26.08. 2015.

[20] Zob. Stanowisko Zarządu Stowarzyszenia Absolwentów KSAP wobec przyszłości KSAP. http://saksap.ksap.gov.pl/wp-content/uploads/2012/05/stanowisko_zSAKSAP-przyszloscKSAP1.pdf (6.10.2015).

[21] Diagnoza zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Załącznik nr 2 do Strategii Zarządzania Zasobami Ludzkimi w Służbie Cywilnej do 2020 roku, 20.09.2013 r., s. 4-5.

[22] Pewnym modelem mogłyby być dodatki w służbie zagranicznej, które kształtują się w granicach 0,18 – 0,23 kwoty bazowej. Attaché i III sekretarz mają mnożnik 0,18, II sekretarz, I sekretarz i radca – 0,2, I radca – 0,21, radca-minister – 0,22, a ambasador tytularny – 0,23. Zob. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie określenia stanowisk oraz mnożników do ustalenia składników wynagrodzenia w służbie zagranicznej (Dz. U. z dnia 13 marca 2009 r.), Załącznik 3.