Łukasz Małecki-Tepicht, w latach 2003-2006 pracownik administracji samorządowej a w latach 2007-2016 pracownik administracji i instytucji rządowych
Informatyzację państwa można porównać do budowli opartej o trzy filary. Jeden filar symbolizuje kulturę, drugi prawo, a trzeci technologię. Aby zdiagnozować bariery informatyzacji usług publicznych w Polsce, trzeba spojrzeć na te filary łącznie.
Kultura – pomiędzy dziedzictwem narodowym a „interwencjami gminnego księgowego”
Istnieje zasób dokumentacji ważny dla istnienia państwa, istotny z perspektywy obecnego i następnych pokoleń. Jednak można odnieść wrażenie, że zasób archiwalny przetwarzany w urzędach rośnie wyjątkowo szybko. Nie byłoby w tym nic nadzwyczajnego, gdyby wzrastającej ilości dokumentów towarzyszyło przeświadczenie o ich wartości, w stosunku do potrzeb przyszłych pokoleń. Urzędnik w Polsce nie może przesądzić, czy wytworzony przez niego dokument ma wartość dla dziedzictwa narodowego , czy nie. Charakter takiego dokumentu wynika z rodzaju sprawy, którą się zajmuje. Główną kategorią ochrony archiwalnej jest kategoria „A” – czyli pełna, wieczysta ochrona.
Przykładowo przyjmuje się, że dokumentacja procesu legislacyjnego powinna być szczególnie chroniona, z uwagi na jej znaczenie dla dziedzictwa narodowego. Taki zasób jest ciekawy nie tylko dla historyków, ale nierzadko dla obywateli.
Z najnowszych badań wynika, że w Polsce w 2014 roku wydano prawie dwa tysiące ustaw i rozporządzeń, które miały łącznie ponad 25 tysięcy stron. Teoretycznie można sądzić, że jest to konsekwencja członkostwa w Unii Europejskiej. Jednak należące do UE Czechy i Słowacja wygenerowały w 2014 roku odpowiednio: sześć i osiem razy mniej prawa niż Polska. Wygląda na to, że liczba aktów prawa jest raczej zależna od liczby urzędników, a nie od rzeczywistych potrzeb regulacyjnych państwa.
Jaki jest związek, między inflacją prawa dla budowy e-państwa? Aby znaleźć ten związek warto posłużyć się przykładami – projektami Rządowego Centrum Legislacji. Dzięki projektom realizowanym przez tę instytucję mamy dostęp do e-usług, wspierających proces legislacyjny i ułatwiających dostęp do aktów prawa. Są to oficjalne portale (e-publikatory), które wyeliminowały konieczność drukowania aktów prawa (www.dziennikustaw.gov.pl oraz www.monitorpolski.gov.pl) oraz portale wspierające przebieg procesu legislacyjnego (www.legislacja.rcl.gov.pl oraz www.konsultacje.gov.pl). Istnienie tych narzędzi jest krokiem milowym w drodze do e-usług publicznych. Jednak gdy przyjrzymy się korespondencji pomiędzy podmiotami biorącymi udział w tworzeniu prawa, to okaże się, że z cyfryzacją bywa różnie. Liczba dokumentów drukowanych, wysyłanych „wg rozdzielnika” do kilkunastu lub kilkudziesięciu urzędów, w tym ministerstw, cały czas nas przekonuje, że narzędzia IT są często narzędziami z informacją „o danym procesie”, a nie miejscem realizacji danego procesu (e-usługi wewnętrznej). Jeśli w 2014 roku było opublikowanych 25 tysięcy stron aktów prawa, to należy uwzględnić, że wielokrotność tej liczby dokumentów czeka na swoją kolej w drodze do ministerialnych archiwów zakładowych, a następnie do archiwum państwowego. Legislacja to tylko przykład obszaru, w którym pomimo wielu narzędzi informatycznych, rzeczywisty obieg dokumentów obarczony jest licznymi wadami. Wady te powodują wzrost zasobu archiwalnego oraz opóźniają obieg korespondencji. Wystarczy zapytać co bardziej aktywnych ministrów, co przeszkadzało im w realizacji celów, a wskażą pisemne konsultacje międzyresortowe.
Jednym z często spotykanych typów pism w administracji są pisma informujące o „braku uwag” organu, zapytanego o opinię. Takie pismo, choć ma ograniczone znaczenie dla przyszłych pokoleń jest archiwizowane zarówno u nadawcy, jak i u odbiorcy z najwyższą kategorią archiwalną. Tylko pozornie takie pismo o braku uwag jest jedną kartką papieru. Od parafowania jej przez urzędnika żyje ona własnym życiem. Pismo wędruje przez sekretariaty, biurka dyrektorów, ministrów, obiegiem między ministerstwami, przez kancelarię ogólną do sekretariatu ministra, stamtąd na biurko ministra, z powrotem do sekretariatu, z dekretacją do dyrektora departamentu merytorycznego, kolejnego sekretariatu, i wreszcie trafia do referenta sprawy w docelowym ministerstwie. Tam referent umieszcza takie pismo w segregatorze, który może być osobnym segregatorem, na pisma pod wymownym tytułem „brak uwag do projektu…”. Oczywiście istnieją urzędy, które korzystają z możliwości nieudzielenia odpowiedzi, jeśli nie wnoszą uwag do treści opiniowanego dokumentu.
Kluczem do zrozumienia fenomenu swoistego „pączkowania” dokumentacji w urzędzie są dwie definicje z urzędniczej „biblii”, jaką jest Instrukcja kancelaryjna. Jest to rozbudowany dokument, który mówi jak powinien przebiegać obieg dokumentów i jak oznaczać dokumenty. W Instrukcji kancelaryjnej znajduje się definicja akt sprawy oraz samej sprawy. I tak: akta sprawy to dokumentacja, (…) zawierająca informacje potrzebne przy rozpatrywaniu danej sprawy oraz odzwierciedlająca przebieg jej załatwiania i rozstrzygania, a sprawa to zdarzenie lub stan rzeczy, w tym z zakresu postępowania administracyjnego, wymagające rozpatrzenia i podjęcia czynności służbowych lub przyjęcia do wiadomości. Z tych dwóch definicji wynika ważny obowiązek dokumentowania wszystkich informacji, odzwierciedlających przebieg załatwienia sprawy, a więc również stanu rzeczy, który trzeba przyjąć do wiadomości. W perspektywie tak zdefiniowanych urzędniczych obowiązków wcale nie dziwi drukowanie e-maili wraz z załącznikami i nadawanie im waloru dokumentu urzędowego – z odpowiednią kategorią archiwalną.
Duże nadzieje wiązano ze zmianami Instrukcji kancelaryjnej, które wprowadzały pojęcia: elektronicznego zarządzania dokumentacją, systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, czy odwzorowania cyfrowego dokumentu. Wydawać by się mogło, że już nic nie stoi na przeszkodzie cyfryzacji. Jednak praktyka pokazała, że systemy elektronicznego obiegu dokumentacji (EOD) dla urzędów noszą tę nazwę na wyrost. Owszem: są kupowane skanery, drukarki kodów kreskowych, pisma są skanowane, przełożeni zlecają zadania w systemie, podwładni mają elektroniczne teczki, ale… i tak muszą czekać na wersje papierowe pism. Bywa, że skanowane jest tzw. pismo przewodnie – czyli pierwsza kartka, bez załącznika. W związku z tym, na papierowy załącznik (najważniejszy dokument) i tak trzeba czekać. Często pracownicy sekretariatów nie nadadzą biegu pismu, jeśli zabraknie którejś z form: elektronicznej lub papierowej. Dlatego w przekonaniu autora większość funkcjonujących w Polsce systemów „elektronicznego obiegu dokumentów”, to de facto są „systemy elektronicznej informacji o dokumentach”. Dokumenty nadal są opieczętowywane datownikami, krążą po urzędzie, z tym że równolegle przełożeni mogą ten proces obserwować w komputerze. Jednak od elektronicznej ewidencji pism nie wzrośnie efektywność wykonywanej pracy, jeśli obsługa korespondencji, na której się pracuje (papier, pieczątka, parafy) nie różni się od specyfiki tego procesu z kilku ostatnich wieków.
Urzędnicy, którzy posługiwali się papierowym obiegiem dokumentów, a zostali zobligowani do równoczesnego używania systemu EOD, często kontestują ten elektroniczny jako dodatkowy, zbędny obowiązek. W obecnym stanie prawnym istnieje możliwość wyeliminowania papierowego obiegu dokumentów, jednak z powodu decyzji (lub jej braku) kierowników urzędów i przeceniania przez nich roli papieru, tak się nie dzieje. Nie możemy już dzisiaj powiedzieć, że wyłącznie prawo stoi na drodze do cyfryzacji urzędów. Przyczyna leży również w nawykach, poczuciu prestiżu i przypisywania papierowi niezwykłej mocy urzędowej. Inaczej sprawozdaje się przełożonemu, że opracowało się pismo z Orłem Białym i pieczątką, a inaczej informuje się o wysłanym e-mailu, albo nawet o wysyłce przez ePUAP .
W licznych instytucjach odpowiedzialnych za narodowy zasób archiwalny dużo się zmieniło. Nastąpiła oczekiwana zmiana postrzegania dokumentu. Istnieje wiele instytucji, w których doszło do przewrotu kopernikańskiego w postrzeganiu zasobów archiwalnych i form ich udostępniania. Do takich miejsc należy zaliczyć przykładowo Narodowe Archiwum Cyfrowe czy Narodowy Instytut Audiowizualny. Jeśli chodzi o formę archiwizacji dokumentów, to w świetle nowelizacji ustawy o narodowym zasobie archiwalnym z 2015 roku grono instytucji otwartych na e-dokumenty istotnie się poszerzy. Oczywiście nadal i dla tych instytucji w większości dokumentami źródłowymi będzie papier, wymagający odpowiedniego opracowania. Pytanie jednak, czy do zrewolucjonizowanych technologicznie archiwów nadal ma wpływać tak wiele dokumentów, których walor historyczny jest wątpliwy. Czy naprawdę mamy w Polsce przekonanie, że dokumentacja „skarg i wniosków”, „przeglądów BHP”, „układu wykonawczego budżetu gminy”, „planów kont”, czy nawet „interwencji Głównego Księgowego” urzędu gminy mają walor dziejowy?
Omówione tu przykłady wskazują, że informatyzację potrafią zahamować przyzwyczajenia (bo zawsze tak było), obawy (a co jak wyłączą prąd?), lęki (zepsują się te komputery i nie będzie niczego) oraz postrzeganie prestiżu (godło bądź logo lepiej się prezentuje na kartce). Patrząc na wiele projektów IT w sektorze publicznym, które poniosły porażkę można dostrzec, że koncepcji na system informatyczny nie towarzyszył pomysł na poważną zmianę kultury organizacyjnej. Dopóki nie odpowiemy sobie na pytanie po co nam jest papier? oraz jak dużo go potrzebujemy kultura, w tym kultura organizacyjna, będzie słabym ogniwem na drodze do e-państwa.
Prawo – w poszukiwaniu przyjaznego dla obywatela e-wniosku
Pogoń prawa za technologią przypomina przysłowiowe gonienie króliczka. Niby jest zabawnie, ale jednak łatwo o zadyszkę. Przyjrzyjmy się w tym miejscu e-usługom z szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Do dobrych praktyk można wskazać w tym obszarze usługę rejestracji spółki z o.o. w ciągu 24-godzin. Podobnie pobranie wiarygodnego odpisu Krajowego Rejestru Sądowego w formie pliku PDF zajmuje kilka minut i jest bezpłatne. Do tego znając numer księgi wieczystej można się zapoznać z treścią księgi nie wychodząc z domu.
Jednak sprawa się komplikuje gdy przyjrzymy się procesowi rejestracji organizacji pozarządowych. Nadal istnieją drukowane formularze, w których większość informacji się dubluje z danymi z załączników. Rejestracja stowarzyszenia czy fundacji przypomina chocholi taniec. W przypadku konieczności uzupełnienia wniosku, pisma przekazuje się jako załączniki do specjalnego formularza do przekazywania uzupełnień. Nie mamy pewności, że poprawki dadzą spodziewany efekt w postaci rejestracji naszej organizacji. Dalsza analiza wniosku może spowodować wykrycie kolejnych uchybień, które umknęły za pierwszym razem.
W tym miejscu warto sobie postawić pytanie, jak to się dzieje, że osoby zaangażowane społecznie – nierzadko z wyższym wykształceniem, rozbijają się o prostą na pozór kwestię rejestracji fundacji czy stowarzyszenia. Wydaje się, że przyczyna leży w pierwszej kolejności w przepisach prawa. Wszystkie wzory formularzy KRS są wydawane w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Symbolem oderwania się procedur rejestracyjnych od waloru prawnego i informacyjnego procesu rejestracji są formularze KRS. W lewym górnym rogu mają obrazek, który dekadę temu symbolizował komórkę Ministerstwa Sprawiedliwości, która już wiele lat nie istnieje (Centrum Ogólnopolskich Rejestrów Sądowych). Zmiana tej ilustracji, która już niczego nie symbolizuje, ale nadal widnieje na formularzach jest wyjątkowo prosta. Mimo tego – jeśli do wyszukiwarki internetowej wpiszemy powtarzaną na wszystkich formularzach KRS nazwę owej nieistniejącej komórki organizacyjnej Ministerstwa, na pierwszym miejscu ukaże się strona prywatnej firmy cors.pl. Firma ta oferuje usługi związane z jednym z rejestrów sądowych, za odpowiednią opłatą.
Gdy porównamy nowe formularze stosowane w usługach publicznych należących do właściwości ministra spraw wewnętrznych oraz formularze stosowane w wymiarze sprawiedliwości uderzą nas różnice zarówno w formie, jak i treści. Formularze KRS sprawiają wrażenie, jakby istotą pracy rejestrowej było replikowanie danych wpisanych na wcześniejszym formularzu . Można odnieść wrażenie, że przepisanie numeru PESEL fundatora fundacji, albo członka zarządu stowarzyszenia w kolejnych miejscach zwiększa majestat państwa. Instrukcje w tym wniosku zawierają zdania podrzędnie złożone, składające się np. z 60 wyrazów. Gdy samą nazwę wniosku
KRS-WF wpiszemy w polskim portalu do analizy wskaźnika mglistości tekstu , to jej wynik nie pozostawia złudzeń. Aby zrozumieć jedynie tytuł formularza trzeba 18 lat nauki, co odpowiada poziomowi ukończonych studiów doktorskich. Tylko na powyższym przykładzie z wymiaru sprawiedliwości dostrzegamy, że drugą barierą w rozwoju e-państwa jest nadmierna regulacja licznych obszarów pracy urzędów, za pomocą aktów prawa powszechnie obowiązującego (np. rozporządzenia). O ile zakres merytoryczny formularzy urzędowych powinien być określany aktami tego rzędu, o tyle ich kształt, wygląd i forma (np. elektroniczna) – w sposób bardziej elastyczny.
Najpierw użytkownik, potem technologia
Myśląc o cyfryzacji, czyli o zmianie usług publicznych na e-usługi musimy przede wszystkim uwzględniać potrzebę zmiany ukierunkowaną na użytkowników. Idąc za przykładem z wymiaru sprawiedliwości, użytkownikami systemów IT są tu zarówno sędziowie, referendarze, asystenci, czy profesjonalni pełnomocnicy, jak i obywatele oraz przedsiębiorcy. Zanim powstanie koncepcja kolejnego systemu informatycznego, trzeba sobie zadać pytania:
– Czego potrzebują obywatele i przedsiębiorcy?
– Czego potrzebuje państwo i jego funkcjonariusze?
– Jak można odciążyć reprezentantów państwa, przy czynnościach administracyjnych, formalno-prawnych, czy często materialno-technicznych za pomocą systemu informatycznego?
Odpowiedzi na te pytania mogą nas zaskoczyć, a w konsekwencji pomysł na projekt IT może ulec radykalnej zmianie. Tak działo się z urzędomatami, czy info-kioskami. Zanim na stałe zagościły w sądach i urzędach wiele usług, które te urządzenia miały realizować udało się udostępnić on-line. To właśnie analiza potrzeb wskaże nam odpowiedni kierunek rozwoju usług publicznych. To jest powód, dla którego myślenie projektowe (tzw. Design Thinking ), ze szczególnym uwzględnieniem badania potrzeb użytkowników (UX – User Expirience) powinny być wpisane na stałe w sposób planowania rozwiązań informatycznych w sektorze publicznym. Takie spojrzenie wymaga „spotkania przy jednym stole”: urzędników, obywateli i przedsiębiorców. Każdy z nich powinien mieć szansę powiedzieć co jest dla niego ważne i potrzebne, co niezrozumiałe, a co bez sensu? Gdy już poznamy potrzeby, korzyści i bolączki interesariuszy, kolejnym etapem jest wymyślenie optymalnego rozwiązania. Stworzenie koncepcji zmiany kulturowej w oparciu o potrzeby użytkowników obejmuje zarówno nową jakość w zakresie usługi publicznej, jak i zbliża do wyboru optymalnego rozwiązania technologicznego.
W sektorze publicznym decyzja o zaprojektowaniu e-usługi, to dopiero początek długiej drogi. Zarówno zamawiający, jak i wykonawcy wiedzą, że moment, w którym zamawiający przedstawia ostatnią wersję opisu przedmiotu zamówienia (tzw. OPZ), to często kończy się rozmowa na temat zakresu, jakości, czy terminów. W większości postępowań głównym kryterium wyboru będzie cena. Jednak w przeciwieństwie do mało elastycznych postępowań przetargowych, dobrymi narzędziami do zamawiania systemów informatycznych, dopuszczonymi przez prawo zamówień publicznych są zamówienia udzielane w trybie konkursu lub w trybie dialogu technicznego.
Niestety wybór konkretnego rozwiązania często stanowi pochodną przyzwyczajeń lub mody, związanej przykładowo ze skuteczną polityką sprzedażową lub promocyjną jakiejś firmy. Potencjał analityczny sektora publicznego w zakresie rozwiązań IT jest bardzo zróżnicowany. W jednym urzędzie można usłyszeć, że ”jeśli serwery – to tylko IBM”, albo „jeśli system zarządzania zasobami klasy ERP – to tylko SAP”, a w innym z kolei: „wszystko co się da robimy bezkosztowo (open source’owo)”. W innym podejściu do informatyzacji, zanim padną nazwy rozwiązań czy zaprosi się na prezentację konkretne firmy, najpierw padają pytania o korzyści funkcjonalne, bezpieczeństwo, czy długofalową analizę kosztową dla budżetu urzędu.
Odpowiedzią na część tych problemów są tzw. zwinne metodyki zarządzania projektami informatycznymi . Doświadczenia brytyjskie (z National Health Service) oraz polskie (z Systemem Rejestrów Państwowych) pokazują, że projektami można zarządzać inaczej. Metodyki zwinne trudno jest opisać w przedmiocie zamówienia, choć nie jest to niemożliwe. Coraz częściej spotyka się zamówienia na konkretną liczbę dni pracy specjalistów, a nie na konkretny produkt. Gdy zamówienie jest realizowane z wykorzystaniem metodyk zwinnych, to o korzyści funkcjonalne i merytoryczne zamawiającego można zadbać w trakcie bieżącej współpracy, a nie dopiero przy odbiorze produktu.
To właśnie perspektywa użytkowników i zwinne metodyki dadzą odpowiedź, jakie rozwiązania techniczne wybrać. W sektorze publicznym często zaczynamy od drugiej strony – wybierając jakieś rozwiązanie mówimy użytkownikom, że w zamówionym już systemie jakiejś korzyści czy funkcjonalności nie ma i długo nie będzie.
Podsumowanie
Szukając barier w drodze do Polski cyfrowej możemy uznać, że systemy informatyczne tworzymy bez pomysłu na zmianę w kulturze organizacyjnej urzędów, przepisy prawa nie nadążają za możliwościami systemów IT, a technologię i zakres jakościowy projektów ustalamy bez liczenia się z użytkownikami. Jeśli spojrzymy na informatyzację jako narzędzie, a nie cel, to recepta do skoku jakościowego na drodze do e-państwa zamyka się w trzech zaleceniach, odnoszących się do powyższej diagnozy. Po pierwsze musimy znaleźć nowy paradygmat kultury organizacyjnej urzędów oraz podjąć debatę o znaczeniu dokumentacji wytwarzanej w urzędach dla dziedzictwa narodowego. Po drugie musimy pamiętać, że wszystkie procesy urzędnicze mają dwie warstwy: merytoryczną i materialno-techniczną. Pierwsza warstwa wymaga regulacji prawnych. Druga warstwa powinna być kształtowana w sposób możliwie elastyczny, taka aby zamiana usługi publicznej w e-usługę nie wiązała się z koniecznością zmiany prawa. Ostatnim, choć równie ważnym komponentem e-państwa jest wybór rozwiązań technologicznych po zdiagnozowaniu potrzeb interesariuszy, w tym głównie użytkowników.
Opracowanie:
Łukasz Małecki-Tepicht – absolwent i doktorant w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2003-2006 pracownik administracji samorządowej a w latach 2007-2016 pracownik administracji i instytucji rządowych.