W dniu 11 kwietnia 2013 r. odbyło się seminarium pt. „Perspektywa finansowa UE 2014-2020: Negocjacyjny sukces czy porażka Polski?”, organizowane przez Ośrodek Analiz Politologicznych UW w ramach cyklu „Komentarze politologiczne”. W seminarium udział wzięli: prof. Artur Nowak-Far (podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych), prof. Tomasz Grosse (Zakład Polityk UE Instytutu Europeistyki UW), Marcin Kwasowski (zastępca dyrektora Departamentu Ekonomicznego UE, Ministerstwo Spraw Zagranicznych) oraz dr Jan Fałkowski (Wydział Nauk Ekonomicznych UW).
W imieniu organizatora wszystkich gości oraz samych prelegentów przywitał
dr Olgierd Annusewicz, zastępca dyrektora OAP UW. Moderatorem seminarium był dr Krzysztof M. Księżopolski z Zakładu Ekonomii Politycznej Instytutu Stosunków Międzynarodowych UW.
Pierwsze wystąpienie należało do prof. Nowaka-Fara. Rozpoczął on od stwierdzenia, że aby podjąć się oceny skutków negocjacji należałoby przedstawić tło negocjacyjne, które jego zdaniem decyduje o tej ocenie.
Po pierwsze, zdaniem ministra perspektywa finansowa na lata 2014-2020 była negocjowana w dosyć niekorzystnych warunkach dla Unii Europejskiej. Mieliśmy do czynienia ze spadkiem dochodu narodowego brutto w całej UE. Polska nie notowała tego typu spadków – wystąpiła dodatnia dynamika w tym zakresie, co ma wpływ na ostateczną ocenę negocjacji.
Niekorzystne były również programy oszczędnościowe w państwach członkowskich, wywierające na negocjatorach polityczne ciśnienie z pozostałych państw członkowskich. Zdaniem profesora, wiązała się z tym tzw. wstrzemięźliwość budżetowa.
Ostatnim niekorzystnym warunkiem, na który zwrócił prof. Nowak-Far, jest osłabienie pozycji Komisji Europejskiej w negocjacjach, co miało również pewne odniesienia do pozycji Polski. Wynikało to bowiem z niedoboru budżetowego, który pojawił się w ostatnim roku perspektywy budżetowej na lata 2007-2013. Budżet nie mógł posiadać niedoboru, stąd zaistniała potrzeba stworzenia planu jego eliminacji. Jak podkreślał minister – obciążyło to wydatki w przyszłych okresach, co siłą rzeczy przekłada się na rezultat negocjacji. Należało zatem znaleźć proporcje między poszczególnymi wydatkami, a także między poszczególnymi politykami europejskimi w budżecie. Na tym tle minister Artur Nowak-Far próbował ocenić pozycję Polski podczas negocjacji.
Proponowany budżet nie gwarantował zaspokojenia ambicji wszystkich państw członkowskich. Zważywszy jednak na powyższe uwarunkowania, prof. Nowak-Far uznał kwotę budżetu za znaczącą (960 mld euro). Akcentował ponadto, że należy skonfrontować wysokość budżetu z proporcją wkładów finansowych danego państwa członkowskiego do niego a także udziału w wypłatach z tegoż budżetu.
W przypadku Polski proporcja ta będzie mniej korzystna w porównaniu do perspektywy finansowej 2007-2013, co wynika z wcześniej założonych optymistycznych okoliczności. Dysproporcja między wkładem a wypłatami ma swoje źródło w poziomie PKB każdego z państw członkowskich. W większości krajów wskaźnik ten spada – w Polsce zaś rośnie.
Fakt, iż nie udało się Polsce utrzymać dotychczasowego poziomu wypłat na politykę spójności i wspólną politykę rolną, wynika zdaniem ministra z pewnych obciążeń budżetowych. Bieżący etap negocjacji prof. Nowak-Far uznał per saldo za udane, choć dostrzegł pewne zagrożenia w dalszym etapie pracy nad budżetem. Największym z nich jest jego zdaniem propozycja Parlamentu Europejskiego w zakresie obowiązkowej rewizji całego budżetu w 2016 roku.
Drugim prelegentem seminarium był kolejny przedstawiciel MSZ a zarazem jeden z polskich negocjatorów – dyrektor Marcin Kwasowski. Urzędnik MSZ szczegółowo przedstawił wyniki negocjacji wieloletnich ram finansowych 2014-2020. Porównywał również sytuację ekonomiczną państw UE z dwóch okresów negocjacyjnych: roku 2005 (perspektywa finansowa 2007-2013) oraz 2012 (perspektywa finansowa2014-2020), wykazując niekorzystne warunki dla rodzącego się kompromisu budżetowego. Wskazywał gorszą sytuację finansów publicznych, większy poziom długu publicznego, niższą dynamikę wzrostu, ale także na inną sytuację polityczną.
Dyrektor Marcin Kwasowski zarysował również podział na państwa opowiadające się za cięciami, (np. Wielka Brytania czy Niemcy) oraz państwami określającymi budżet jako inwestycyjny (Polska). Prelegent porównał również obie perspektywy finansowe pod względem działów, na które składa się budżet. Generalny spadek wielkości budżetu o 3,5%. wynikać ma w głównej mierze z mniejszych nakładów na wspólną politykę rolną i politykę spójności.
Marcin Kwasowski akcentował, przedstawiając sytuację Polski, że w porównaniu z perspektywą finansową 2007-2013wynegocjowano większe środki w zakresie polityki spójności (wzrost z 69 mld euro do 72,9 mld euro) i wspólnej polityki rolnej (wzrost z 26,9 mld euro do 28,5 mld euro) w mniejszym budżecie UE. Polska stała się największym beneficjentem polityki spójności w omawianym okresie.
Wskazując na intensywność wsparcia per capita, prelegent zwrócił uwagę na fakt, że w przypadku wielu krajów, szczególnie z naszego regionu, zauważalny jest spadek tego wskaźnika. W przypadku Polski zaś notujemy wzrost, który sytuuje jąw czołówce krajów w zakresie intensywności wsparcia per capita.
Dobrze ilustruje to poniższy wykres dot. zmiany środków polityki spójności per capita. W nowej perspektywie finansowej zyskać mają Słowacja, Rumunia, Polska i Litwa, a stracić zaś przede wszystkim Czechy.
Marcin Kwasowski podkreślał również, że Polska będzie piątym największym beneficjentem środków przeznaczonych na wspólną politykę rolną obok Francji, Niemczech, Hiszpanii i Włoszech. Łącznie dla Polski wynegocjowano budżet większy o 4 mld euro.
Dyrektor Kwasowski w swoim wystąpieniu postawił również pytanie – co mówią negocjacje o stanie UE?
Jego zdaniem mimo wejścia w życie traktatu z Lizbony państwa członkowskie chcą zachować status quo. Osiągnięcie kompromisu wcale nie było takie oczywiste w listopadzie 2012 roku. Uzgodniono porozumienie,któremu prelegent nadał dużą wartość, niemniej kompromis może zostać zaprzepaszczony – wszystko zależy od stanowiska Parlamentu Europejskiego.
Czynnikami sukcesu Polski w negocjacjach były dobre dotychczasowe wydawanie środków w Polsce, korzystna propozycja Komisji Europejskiej wg logiki tzw. metodologii berlińskiej (środki dzielone w zależności od zamożności regionów i dystansu do średniej unijnej), zmiana polityczna we Francji (sojusz polsko-francuski na rzecz polityki spójności i politykę rolną) oraz współpraca w ramach grupy przyjaciół polityki spójności.
Kolejnym prelegentem był prof. Tomasz Grosse, którego wystąpienie dotyczyło zarówno samych negocjacji jak i rozważań na temat budżetu UE w perspektywie 2014-2020. Profesor dokonał interpretacji informacji przedstawionych przez stronę rządową, zamykając ją w trzech zagadnieniach.
Po pierwsze, postawił pytanie dotyczące wyniku negocjacji w kontekście Unii Europejskiej jako fundamentu dla rozwijania się lub pewnego rodzaju regresu w integracji europejskiej. Postanowił także przyjrzeć się sukcesowi negocjacyjnemu Polski z perspektywy dostępnych danych dotyczących bilansu negocjacji. Po trzecie wreszcie, zwracał uwagę na pewne zjawiska dotyczące funduszy europejskich w szerszej perspektywie, twierdząc, iż mają one istotne znaczne dla myślenia strategicznego o tym jak zmienia się UE na naszych oczach. Profesor podkreślał, że należy pamiętać o tym, iż zakończone negocjacje to pewien etap, a nie finalny rezultat ustalenia budżetu UE. Na mocy traktatowych uprawnień obecnie to Parlament Europejski stara się wpłynąć na kształt perspektywy finansowej.
Prelegent pod wpływem wyników negocjacji stwierdził, że w związku z ograniczeniem budżetu UE należy postawić sobie także pytanie, czy przypadkiem nie jest to wskaźnik „kurczenia się” samej integracji.
Profesor Tomasz Grosse zwrócił uwagę na ciekawe zmiany w sferze struktury budżetu. Nastąpił wzrost środków w porównaniu do poprzedniej perspektywy o 37% na politykę innowacyjną, co prelegent ocenił jako pozytywną zmianę. Jednakże odbywa się to kosztem polityki spójności, na którą przeznaczono o 8% mniej środków budżetowych. Odnotować należy również wzrost o 26% na ochronę granic. Jest to oznaka bardzo poważnych problemów występujących w strefie Schengen, napływu imigrantów, zwłaszcza z Afryki. Są to problemy na tyle odczuwalne przez państwa członkowskie, że znalazły swoje odzwierciedlenie w budżecie. Kolejne wątpliwości profesora dotyczyły tego, czy wspomniane decyzje są próbą obrony strefy Schengen czy wręcz jej fragmentacji i dezintegracji. W perspektywie finansowej 2014-2020 wzrosły także o 8% wydatki na administrację. Niestety nastąpił przy tym dość słaby w ocenie prelegenta wzrost na politykę zagraniczną – zaledwie 3%.
Jak zauważył ekspert, utrzymano także rabaty dla takich państw jak Wielka Brytania, Niemcy, Holandia, które były szeroko krytykowane. Biorąc to wszystko pod uwagę, można zdaniem profesora stwierdzić, że ocena globalna zmian strukturalnych może być jedynie umiarkowana. Odnajdujemy tu pewne zmiany pozytywne dotyczące wzrostu wydatków w niektórych dziedzinach ale także istotną zmianę negatywną, którą jest ograniczenie budżetu.
W ocenie prelegenta, wynik negocjacji jest bez wątpienia sukcesem płatników netto do budżetu. Te państwa osiągnęły swój zasadniczy cel, tzn. po raz pierwszy doprowadziły do zmniejszenia budżetu, obliczonego w cenach stałych. Większość z nich utrzymała także rabaty. Zwiększono pozycję budżetową dla polityki innowacyjności, ale należy pamiętać, że w głównej mierze pieniądze te lokowane są w państwach centralnych UE.
Prelegent zwrócił także uwagę na występowanie zasady, iż państwa członkowskie będące płatnikami netto chcą otrzymać z budżetu z powrotem jak najwyższą kwotę– czy to w postaci rabatów czy wypłat z budżetu, czego przykładem jest właśnie wzrost środków na politykę innowacyjną. Taka postawa zdaniem profesora sugeruje w pewnym znaczeniu kurczenie się integracji, ponieważ wzmacnia interesy płatników netto i zarazem osłabia zasadę solidarności.
Prof. Grosse odnosząc się do kluczowego pytania seminarium o sukces negocjacyjny Polski podkreślił trudne warunki wyjściowe dla polskiego rządu. Pod tym względem finalny rezultat ocenił jako nie najgorszy. Jeśli jednak zestawić go z pierwotną propozycją dla Polski ze strony Komisji Europejskiej, to sukces ten może wydawać się mniej oczywisty. W trakcie negocjacji zmniejszono budżet o ok. 6%, czyli 65 mld euro (z 1025 mld do 960 mld euro). Zaoszczędzono w ramach wydatków na politykę spójności – obniżono je o 14% z 376 do 325 mld euro, o ok. 51 mld euro. Relatywnie najmniej ucierpiała wspólna polityka rolna, gdyż nastąpił tu spadek tylko o 2,5%. Jak podkreślił profesor – są to jednak polityki, z których Polska uczyniła w negocjacjach swoje priorytety.
Zdaniem prof. Grosse ograniczenie środków na obie polityki jest związane bardziej z obiektywnym trendem polityczny występującym w UE niż słabszą pozycją negocjacyjną Polski. W przekonaniu eksperta zauważalne jest bowiem przenoszenie środków finansowych ze słabiej rozwijających się państw do strefy euro.Istotnym instrumentem w tym zakresie jest Pakt dla Wzrostu i Zatrudnienia z czerwca 2012 roku, który przewiduje możliwość przenoszenia niewykorzystanych środków z polityki spójności do obszarów strefy euro, gdzie występują największe problemy finansowe.
Kolejnym aspektem jest nowa rola Parlamentu Europejskiego i jego zapowiedź zwiększania rocznych budżetów np. na innowacje, klimat czy młodzież. W przekonaniu eksperta, jest ewidentnie widoczne, iż kryzys w strefie euro przyczynia się do koncentracji środków w samym Eurolandzie. Zdaniem profesora należy postawić pytanie czy będzie to zjawisko występujące tylko w czasie kryzysu czy też trend widoczny także w dłuższej perspektywie.
W świetle powyższego zjawiska koncentracji środków w Eurolandzie Polska powinna, zdaniem profesora, dążyć do przyjęcia wspólnej waluty, wcześniej jednak na tyle wzmacniając polską gospodarkę by nie spotkał jej ten sam los co Grecji bądź Hiszpanii. Istotne byłoby także wynegocjowanie możliwości pozyskiwania w okresie przejściowym funduszy już przygotowywanych dla Eurolandu w nadchodzącej perspektywie finansowej.
Ostatnie wystąpienie należało do dr. Jana Fałkowskiego. Ekspert rozpoczął od problemu słabości dyskusji prowadzonych na temat rezultatu negocjacji budżetowych. Dr Fałkowski podkreślił, że niedostępność informacji na temat kuluarów negocjacji powoduje, że właściwej oceny mogą dokonać jedynie sami ich uczestnicy. Podobnie jak wcześniejsi prelegenci, ekspert wskazywał, że ustalenie wysokości budżetu na obecnym etapie nie jest jeszcze rezultatem finalnym.
W przekonaniu dr. Fałkowskiego najważniejszym zagadnieniem jest określenie obszarów, na które zostaną wydatkowane środki zaś od samego wynegocjowania środków do ich racjonalnego wydatkowania jest bardzo długa droga.
Brak właściwego punktu odniesienia w ocenie negocjacji jest tym, czego zdaniem eksperta brakowało w dotychczasowej debacie publicznej, w której ulega się magii wielkich liczb.Dominuje kwestia wielkości budżetu, która zdaniem dr. Fałkowskiego jest kwestią wtórną. Prelegent uznał za istotne, ile Polska utrzyma pieniędzy z budżetu, jednak jeszcze ważniejsze jest jego zdaniem, jaka będzie struktura budżetu oraz cele, które chcemy przy pomocy środków unijnych realizować. Oba zagadnienia zdaniem eksperta zostały zagubione w publicznym dyskursie.
W przekonaniu eksperta trudno także określić daną kwotę za sukces bądź porażkę, gdyż wcześniej należałoby ustalić określoną kwotę bazową. Należy także pamiętać o tym, że budżet UE dzielony jest na podstawie algorytmu (w którym znajdują się m. in. wskaźnik stopnia zamożności czy wielkość populacji państwa).
W ocenie eksperta zdecydowana większość komentarzy dotyczących negocjacji była poświęcona kwocie 300 mld złotych, przeznaczonych na politykę spójności – niewiele osób zastanawiało się nad sukcesem wynegocjowania pozostałych 140 mld złotych.
Wielokrotnie wspominana kwota 300 mld złotych dla Polski mogła stworzyć, zdaniem eksperta, pewnego rodzaju „kaganiec negocjacyjny”, który w toku negocjacji zapewne trudno było zrzucić.
Dr Fałkowski skrytykował ponadto częste porównania w cenach stałych budżet obu perspektyw finansowych,w których zapomina się choćby o inflacji, wysokości składki do budżetu UE czy uzyskanej z niego kwoty netto.
Podobnie jak prof. Grosse ekspert wskazywał, że zmniejszenie budżetu unijnego należy skonfrontować z retoryką towarzyszącą negocjacjom, w której mówiono o pogłębionej integracji w myśl hasła „więcej Europy”.
Odnosząc się do zagadnienia struktury budżetu unijnego dr Fałkowski stwierdził, że niestety Polska nie ma znaczącego udziału w obszarach, które będą zyskiwały na znaczeniu – powinna zatem poszukiwać swojej niszy. Tymczasem przy niewydolności państwa w promowaniu polityki innowacyjnej i konkurencyjnej, które powinny stać się priorytetami Polski w najbliższych 14 latach, niejako wpadliśmy „w szufladę” polityki spójności i wspólnej polityki rolnej.
Ostatnią kwestią poruszoną przez eksperta był brak rzetelnej ewaluacji efektów dla środków uzyskanych przez Polskę w ostatniej perspektywie finansowej. Nie sprzyjało to pracom polskich negocjatorów, którzy będąc pozbawionymi tej wiedzy nie mieli dodatkowych argumentów na poparcie swoich tez w rozmowach negocjacyjnych.
Po wystąpieniach prelegentów moderator otworzył część dyskusyjną, w której komentowano stanowiska ekspertów oraz zadawano im pytania. Po dyskusji dr Krzysztof Księżopolski zakończył seminarium, dziękując w imieniu Ośrodka prelegentom za ciekawe wystąpienia oraz wszystkim uczestnikom spotkania za liczne przybycie.